農村土地三權分置是繼家庭聯產承包責任制后的又一制度創新,兩者一脈相承,都是在總結農民群眾實踐的基礎上逐步轉化為全國性政策。同時,兩大制度創新產生和實施的歷史背景、時代條件不同,在落實三權分置的過程中,一定要堅持市場導向,著力健全促進其自我實施的體制機制,確保充分發揮政策創設的積極作用。

三權分置源于市場經濟環境下實踐需求的推動

上世紀七八十年代實行聯產承包責任制,同樣源于農民群眾的實踐創造,但當時處于計劃經濟時代,無論是改革前的生產隊還是改革初期的承包農戶,其農業生產經營行為都附屬于計劃種植、統購統銷的宏觀調控。因此,聯產承包責任制的變革,主要體現了短缺經濟的時代特征,其績效更多地表現為刺激產量的提高,離通過市場優化配置資源還有很大的距離。與承包制相比,三權分置孕育于社會主義市場經濟環境,其實質是典型的誘致性制度變遷。在承包地流轉形成的三權分置格局中,流出承包地的農戶可以獲得租金收入,并因其勞動力的解放而獲得非農就業收入;新型農業主體則可以通過擴大經營規模提升農業效益,在同樣的承包土地上獲得比支付租金更高的農業生產經營收入。可以說,通過土地經營權流轉,流出農戶和新型經營主體都獲得了好處,政府也可以實現促進二、三產業發展,提升農業規模經營水平等政策目標。因此,這是一個市場經濟條件下各方共贏的帕累托改進。實踐中,三權分置*早在經濟發達地區出現也說明了這一點。如上世紀90年代中期,浙江一些地區就已經給新型經營主體發放流轉土地他項權證,在山東棗莊等一些農村改革試驗區也給流入方發放流轉土地使用權證。因此,如果說承包制率先在比較貧困的農村突破,是因為太窮太苦,受生活所迫、逼上梁山,主要體現社會發展規律的話,三權分置*早在經濟發達地區出現,則是因為非農就業機會增多,是市場配置資源的必然結果,主要體現了市場規律的作用。

三權分置的政策取向是發揮市場在農地資源配置中的主導作用

實行家庭聯產承包責任制,將農民集體的土地所有權與農戶的土地承包經營權兩權分離,主要是為了調動農民群眾的生產積極性,解決溫飽問題。兩權分離的實施,主要是農村集體經濟組織內部的事情,由農民群眾按照國家法律政策平均承包集體土地,更多地體現了生產資料分配的公平性。實行三權分置,是以兩權分離機制的確立為前提,其創新之處主要在于賦予經營權相對獨立的權能,并允許各類市場主體按照競爭法則配置土地經營權,以推進農地資源的優化配置,促進土地適度規模經營和現代農業發展。集體所有權與土地承包經營權的分離,主要體現在農村集體經濟組織內部的生產組織方式的變化。而三權分置中經營權的放活,則超越了傳統集體社區的邊界,只要給的流轉價格合適,無論是否本集體經濟組織成員,都可流轉到土地經營權發展農業生產。

落實三權分置要著力健全市場導向的自我實現機制

如前所述,三權分置源于市場經濟環境下的實踐需求推動,政策目標是促進農地資源的優化配置,落實三權分置也一定要堅持市場導向,著力健全相關保障制度,為其自我實施創造良好的外部環境。

,就流轉內容而言,經營權的權能多少應由市場主體自行決定。與農戶承包權權能由法律規定不同,經營權的權利內容應由流轉雙方協商確定。這主要是因為,不同經營主體利用流入土地從事的產業不同,對土地租期、改善農田設施、培肥地力等方面的要求各異,國家不可能通過整齊劃一的方式規定所有經營主體獲得的經營權內容。把權力交給市場,讓雙方通過簽訂流轉合同來約定,以適應農業生產實踐對土地權能需求的豐富性、多樣性。因此,政府也不宜直接頒發經營權證書,因為不可能設計一個包羅萬象的證書式樣,可以涵蓋成千上萬新型主體的各種需求。到底流轉多少權能,讓流轉雙方自己權衡,流轉的權能少,租金就可能低一些,流轉的權能多,租金就可能高一些。

,就流轉進程而言,承包土地經營權流轉率多高要遵循市場規律。我們搞承包制,實行兩權分離,強調的是公平,遵循的是公開、公平、公正的原則。在實施時就要求步調一致,充分保障農戶的土地承包經營權?，F在實行三權分置,強調的是效率,遵循自愿、有償、協商的原則。在實施時,就要堅持因地制宜、因勢利導,體現差異性、多樣性,不能依靠行政命令要求某地在什么時候達到多高的流轉比率,更不能要求流轉率達到100%。

第三,政府的任務主要是做好制度設計和權利保護工作。強調市場機制在落實三權分置中的主導作用,并不是說政府在其中無所作為。實施三權分置需要政策法律的保障和引導。要盡快完善土地承包相關法律政策,維護好農民土地集體所有權、農戶土地承包權,在此基礎上平等保護流入方依流轉合同取得的土地經營權。同時,要通過健全土地經營權流轉市場、培育市場中介組織等方式,為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢、價值評估等服務,為三權分置有序實施提供重要保障。

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