被寄予改革厚望的十八屆三中全會將于下個月召開，土地改革是一個熱點話題。據知情人士向《財經日報》透露，下一步土地改革方向可能包括林權、土地承包經營權和宅基地使用權這“三權”將可以進行抵押融資。

　　對于農民來說，“三權”是為數不多能夠抵押的資產。接受本報采訪的專家認為，一旦“三權”可以抵押，將盤活農村農民資產存量，活躍農村金融市場，激發農村內在活力。但也有業內人士提醒，應對貸款風險和“地主效應”等問題引起重視。

　　“三權”抵押先行先試

　　隨著人口城鎮化，農業生產經營集約化、產業化的發展，以土地流轉為基礎的農村土地經營權抵押貸款成為農村金融創新的熱點。

　　共青團陜西省委農工部部長魏延安對記者表示，如果“三權”抵押能從目前的試點轉為全面推廣，將有利于金融與農業的結合。使金融這一農村發展的根本支撐問題得到破解。

　　事實上，“三權”抵押先行先試已經展開。2008年的十七屆三中全會通過決定，展開農村土地確權、登記、頒證工作，農村土地承包經營權和宅基地使用權流轉市場也隨之建立。會議決定允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

　　隨后，央行、銀監會印發了《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》（下稱《意見》）。《意見》要求，探索發展大型農用生產設備、林權、水域灘涂使用權等抵押貸款，規范發展應收賬款、股權、倉單、存單等權利質押貸款。

　　《意見》規定，原則上，凡不違反現行法律規定、財產權益歸屬清晰、風險能夠有效控制、可用于貸款擔保的各類動產和不動產，都可以試點用于貸款擔保。

　　2012年，經過在6個縣（市）區啟動了“三農”金融服務改革創新試點工作，云南省積極引導涉農金融機構開展以林權和土地承包經營權、宅基地使用權與農房“三權三證”抵押融資為的“三農”金融服務改革創新試點工作。

　　至今年6月28日，云南省委副書記仇和表示，目前全省鄉鎮已實現基礎金融機構服務全覆蓋，“三權三證”抵押貸款余額近170億元。

　　作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市農村“三權”抵押融資也在2010年11月進行探索。

　　2011年，重慶市市長黃奇帆在“中國農村經濟論壇”上表示，在幫助農民提高生產性、工資性收入的同時，“十二五”時期，重慶將通過創新體制機制，探索土地承包經營權、林權和宅基地使用權“三權”抵押融資，幫助農民增加財產性收入。

　　今年6月份，貴州銅仁市開始在全市范圍內推廣實施“三權”抵押貸款融資模式。此外，銅仁市各縣（區）財政按人口規模出資設立農村產權風險補償基金。

　　抵押融資之憂

　　不過在現行法律中，“三權”抵押融資是存在障礙的。《土地管理法》規定，宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有，農民只是享用宅基地使用權，而不具備處分的權利。

　　《擔保法》中規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。包括《土地承包法》、《物權法》也規定，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的農村土地可以抵押外，通過家庭承包取得的土地承包經營權是不允許抵押的。

　　北京農村產權交易所有限公司交易部高端經理陳哲對記者表示，林權抵押在法律上不存在障礙。但是，目前宅基地使用權、土地承包經營權，仍然存在法律上的約束。即使如此，“對集體資產，村集體組織以及村民仍然有保值增值的需求。”

　　與此同時，一旦出現信用風險，如何處置抵押品缺乏明確的法律依據，這不利于有效防范銀行貸款風險。中共黨校經濟學部教授徐祥臨對本報表示，這是由于中國“熟人社會”的國情。“這樣不但無法有效解決農民貸款難問題，金融機構貸款風險的問題也無法有效克服，并且還會造成很多矛盾糾紛。”

　　根據目前政策，村集體所有的宅基地只能在集體內部進行流轉，對于“外來戶”金融機構來說，農戶也可能通過“合謀”令其遭受損失。

　　浦東改革與發展院研究員王國興表示，抵押問題的關鍵在于，針對這些不動產，銀行必須推出一套適宜的風險防范制度和措施。否則，倉促開展此項業務，風險就會讓銀行來承擔。

　　此外，也并不是所有人都認同“三權”抵押。考慮到我國社保體系尚不完善，為避免農民“失地、失業、失住房”等情況出現，農村工作專業小組辦公室主任陳錫文曾公開表示，在加快農村金融體制改革過程中，應排除土地承包經營權、宅基地和農民房產作為抵押。

　　陳錫文解釋說，《擔保法》等法規規定，農民土地承包經營權不能抵押，但承包林地、四荒地的經營權可以用于抵押。原因在于前者是農民生活的必需品，而后者是農民維持溫飽所需之外的生產資料。

　　“土地承包權、宅基地和房產是農民較后的生存依據，在任何情況下，都不能拿走農民土地承包權、宅基地和房產，否則會引發農民流離失所，影響社會穩定。”陳錫文說。

　　可能造成“地主效應”

　　受困于相關法律的制約和諸多現實問題，“三權”抵押融資雖有地方先行先試，但是否全面推開仍需審慎評估。

　　對于各種擔憂，《意見》已經有所警惕，表示要在積極推進和完善多元化的農村信貸擔保體系建設的同時，鼓勵各類信貸擔保機構通過再擔保、聯合擔保以及擔保與保險相結合等多種方式，加大對農村的融資擔保服務。

　　徐祥臨建議，可以借鑒日本綜合農協的經驗，由適宜于農村經濟合作的機構來提供包括金融在內的多項服務。

　　魏延安也認為應該審慎看待。即使“三權”能夠抵押，會對農業企業造成利好局面，但也僅僅是緩解作用，可能概念意義大于實際意義。

　　魏延安表示，因為農業的弱勢性并沒有因為產權的可抵押而改變，只要堅持農地農用的原則，將難以出現土地暴富的局面，因為農地歸根結底是不值錢的，這是世界上的一般規律。具體操作上，如農村產權的流轉市場發育與平臺建設問題、產權抵押的風險防范問題、產權抵押的估值與可貸款率的問題等也需要考慮。

　　還有一點需要警惕，這樣的政策可能會引起土地的非市場化集中，也可能會造成一些坐擁土地的企業形成“地主效應”。

　　“這一政策的出發點必須從農民利益的化出發，既要激發土地的內生潛力，更要保護農民的土地權益，決不能在操作層面演化為對農民的又一次掠奪。”魏延安說。

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