誕生：結束城鄉土地分管的局面

記者：1986年頒布的《土地管理法》，堪稱我國土地管理法制化進程中的一座歷史豐碑。那么，當年這部法律是在什么背景下出臺的，有哪些重要意義?

魏莉華：1986年6月25日頒布的《土地管理法》，是新中國成立以來部全面規范土地管理和土地利用的法律。這部法律是在上世紀80年代初期國民經濟迅速發展、各項建設占用土地大量增加、亂占濫用耕地現象日趨嚴重的背景下出臺的。

1985年發生的亂占濫用耕地的高潮，引起黨、國務院的高度關注。 1986年3月，黨、國務院發布了《關于加強土地管理制止亂占濫用耕地的通知》，提出要“建立和完善土地管理法規”，“抓緊制定《中華人民共和國土地法》”。此后，土地法起草和審批的步伐加快。1986年4月，農業部上報《中華人民共和國土地法》，經國務院常務會議通過后提請第六屆全國人大常委會審議。 1986年6月25日，全國人大常委會第十六次會議審議通過了這部法律。考慮到這部法律主要是加強土地管理、解決亂占濫用土地問題，對于國土規劃、國土整治、國土開發等問題，由于實踐經驗不足，尚未作出規定，因此更名為《中華人民共和國土地管理祛》，并于6月25日公布，1987年1月1日起施行。

《土地管理法》的頒布，結束了長期以來土地管理無法可依的局面，使我國的土地管理實現了由過去建設部門管理城市土地、農業部門管理農村土地的多頭分散管理向成立國家土地管理機構，以法律、行政、經濟、科技手段對城鄉土地實行集中統一管理的轉變。為保障《土地管理法》確立的城鄉土地統一管理制度的落實，1986年組建了國家土地管理局，作為國務院直屬局，對全國范圍內的城鄉土地實行統一管理。隨后，省、市、縣、鄉四級地方土地管理機構也相繼建立，土地管理隊伍不斷壯大。

次修正：土地作為生產要素進入市場

記者：1988年《土地管理法》進行了修正，為何這部法律頒布僅兩年就要修正，其核心問題是什么?

魏莉華：1988年《土地管理法》修正的核心，是適應土地作為生產要素進入市場的要求，為土地使用權進入市場掃清法律障礙。

《土地管理法》頒布實施后，在遏制亂占濫用土地、依法統一管理土地中發揮了重要作用。但是，《土地管理法》確立的無償、無期限的劃撥使用土地制度，土地使用權不得轉讓的規定，越來越難以適應市場經濟條件下土地作為生產要素進入市場的要求。

鑒于土地使用制度改革是適應經濟體制改革和土地管理事業發展的需要，按照馬克思主義地租理論和國外土地管理的經驗，原國家土地管理局于1987年率先在深圳試行土地使用權有償出讓制度。之后經國務院批準，深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州等6個經濟發展較快的城市成為我國土地有償使用制度改革的試點城市。

在試點取得成功經驗的基礎上，1988年4月，第七屆全國人民代表大會次會議通過了《憲法修正案》，決定將《憲法》第十四條第四款“任何組織或者個人不得侵占、購賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”，修改為“任何組織或者個人不得侵占、購賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。《憲法修正案》不僅刪去了不得出租土地的規定，而且明確了土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。

1988年12月29日，七屆全國人大常委會第五次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》。這次修改主要解決土地作為生產要素進入市場的問題，修改的主要內容是將原來條款“任何單位和個人不得侵占、購賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”的規定，修改為“任何單位和個人不得侵占、購賣或者以其他形式非法轉讓土地”，同時增加兩款，規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定”，“國家依法實行國有土地有償使用制度，國有土地有償使用的具體辦法，由國務院另行規定”。此外，修改后的《土地管理法》還明確了鄉(鎮)村公共設施、公益事業建設需要使用土地的，由縣級以上地方人民政府批準。

1988年《土地管理法》修改，為中國土地使用制度改革掃清了法律障礙，成功實現了土地作為生產要素進入市場的法律創新。以土地使用權轉讓制度創新為契機，礦業權轉讓制度，森林、林木、林地使用權轉讓制度，海域使用權轉讓制度相繼建立。可以說《土地管理法》的修改為中國自然資源法律制度安排出了自然資源市場供給的制度路徑，極大地推動了中國自然資源立法法律制度創新的步伐。

次修訂：確立了土地用途管制制度

記者：1998年次修訂《土地管理法》，這次修訂在立法層面對土地管理制度作出哪些重大改革?

魏莉華：上世紀90年代后期，隨著改革的深化、形勢的發展和市場經濟體制的建立，我國耕地保護再次面臨十分嚴峻的形勢，耕地面積銳減，加之耕地質量差且后備資源不足，人地矛盾日趨尖銳。1988年修改的《土地管理法》已經明顯不能適應市場經濟條件下加強土地管理、切實保護耕地的需要。

黨、國務院經過反復研究和深入分析，于1997年4月15日下發了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，明確了市場經濟條件下改革和完善土地管理制度的一系列重大決策，包括：土地管理要以保證耕地總量只能增加，不能減少為主要目標；要發揮土地利用總體規劃的整體控制作用，以土地用途管制制度代替分級限額審批制度；要調整土地收益分配辦法；土地管理權力應適當集中；要強化執法監察等。還決定，要在凍結非農業建設占用耕地一年的時間里，完成《土地管理法》的修訂工作。

1997年5月，原國家土地管理局成立了《土地管理法》修改小組，于1997年 8月18日形成了《土地管理法》(修訂草案)上報國務院審議。國務院常務會議先后兩次對《土地管理法》(修訂草案)進行了審議。1998年1月21日，國務院將修改后的《土地管理法》(修訂草案)上報全國人大常委會審議。經全國人大常委會三次審議，1998年8月26日九屆全國人大常委會第四次會議通過了《土地管理法》(修訂草案)，并于1999年1月1日起開始實施。

1998年修訂的《土地管理法》，在總結過去土地管理改革經驗和教訓的基礎上，對以分級限額審批為主要內容的土地管理制度進行了根本性的變革，確立了新型的土地用途管制的法律制度，規定“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”。同時，對進一步推進土地管理改革作了方向性規定：對過去已證明成功的經驗，及時上升為法律；對過去法律中阻礙改革的條款，進行了修改；對已在實踐中初顯生機、有待發展完善的做法作了原則性規定，為下一步深化改革留下廣闊的法律空間；對世界上通行的成功做法，予以大膽地吸收借鑒。

1998年修訂的《土地管理法》，從諸多方面開創了我國自然資源立法的先河，成為我國自然資源立法的典范。它是部提交全民討論的自然資源法律；它是部經全國人大常委會三次審議通過的自然資源法律；它是部從法律上確立土地基本國策的自然資源法律；它是部按照市場經濟原則在立法思想、基本原則和主要內容等方面，對原法進行全面修訂的自然資源法律；它是部將改革決策與立法決策相結合、用立法推動改革的自然資源法律；它是部法與實施條例同步實施的自然資源法律。

第三次修正：區分征收和征用

記者：2004年《土地管理法》的第三次修正，涉及廣大人民群眾日益關注的征地問題。這次修正對哪些法律條款進行了修改?

魏莉華：這次修正的核心是區分征收和征用。

1998年修訂的《土地管理法》，針對土地征用中存在的突出問題，已經對土地征用制度進行了修改和完善，包括上收了征地的審批權限，提高了征用土地的補償標準，增加了征地批準后“兩公告一登記”制度，加強了對征地補償費用使用情況的監督檢查等。但是，隨著我國工業化、城市化進程的加快，征地規模不斷擴大，涉及征地問題的土地信訪數量不斷攀升，因征地補償安置引發的矛盾和糾紛日益突出，社會各界對改革和完善征地制度的呼聲十分強烈。

2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會次會議通過了《憲法修正案》，決定將《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《憲法》這一條款的修正，不僅將原來的土地征用區分為土地征收或者征用，而且從《憲法》層面上強調無論征收或者征用都要給予補償，體現國家對公民合法權益的保障。

為適應《憲法修正案》，2004年8月 28日，十屆全國人大常委會第十一次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，對《土地管理法》的部分條款進行了第三次修正，主要是將總則條第四款的“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償”。同時，將《土地管理法》中的“土地征用”全部修改為“土地征收”。

在實踐中：顯示強大的生命力

記者：《土地管理法》從頒布實施到三次修改都與我國改革開放的進程息息相關，并在實踐中不斷探索、創新和完善。在我國土地管理法制化進程中，這部法律都發揮了哪些重要作用?

魏莉華：20多年來，黨、國務院關于土地管理的一系列重大決策，《憲法》關于土地制度的創新，各級國土資源管理部門在土地管理實踐中取得的新經驗和新認識，促使《土地管理法》隨著實踐的發展而不斷完善。而《土地管理法》的每一次改革與創新，都推進了我國向市場經濟的變遷，成為拉動我國自然資源法律制度創新的重要動方。在各級國土資源管理部門

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