無論是2008年12月27日上海市出臺的力度遠超“綱領”文件新國六條的“滬8條”，還是兩個月前應聲出臺的“滬14條”，上海的兩輪救市行動顯然比更為急切。

“地方政府救市新政層出不窮的動力之一在于，土地出讓收入銳減對地方財政的巨大壓力。”華東師范大學歐亞研究研究員余南平說。

據(jù)本報調(diào)查，截至2008年12月31日，上海全年商品房用地（含住宅及包括住宅的商業(yè)用地）成交量為278.49萬平方米，成交總金額僅為174億元，而2007年這兩個數(shù)字分別為816.97萬平方米和602.26億元，僅是成交金額便銳減七成。

曾經(jīng)在2007年地王爭霸中賺得盆滿缽滿，卻在2008年面臨巨大土地財政壓力的上海市，在救市上的疾行不過是諸多城市的一個典型。

土地財政窘境

“土地招拍掛收益向來是GDP和政府財政收入的大頭。”一貫不主張“救市”的余南平向記者尖銳指出。

據(jù)統(tǒng)計顯示，2007年全國土地出讓金收入共計1.2萬億元，而當年全國地方財政總收入也不過2.3萬億元。上海市社科院房地產(chǎn)業(yè)研究的調(diào)研報告也表明，在房地產(chǎn)陷入宏調(diào)困局的2005年，上海房地產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的稅費和土地出讓金相當于同期上海地方財政收入的35%左右。

“2008年又是土地出讓收入納入地方預算內(nèi)財政收入的年，開發(fā)商沒錢拿地，較敏感的當數(shù)地方政府。”余南平說。

在全國土地市場全面遇冷的情況下，上海土地市場亦無法獨善其身。從蘇寧環(huán)球退還“全國單價地王”，到普陀長風7C北塊黯然流標，“地王”風行、揮錢如土的2007年一去不返。

據(jù)易居研究院統(tǒng)計，截至2008年11月，2008年上海住宅土地供應總量約為建筑面積277.8萬平方米，而較終成交僅為170.6萬平方米，流標比例達38%。而在所有政府公開出讓的地塊當中，流標率亦高達20%，底價成交地塊的比例接近60%。

伴隨土地出讓面積銳減的還有土地價格陡然下挫。據(jù)易居研究院統(tǒng)計，2008年上海土地出讓均價跌至123萬元/畝，較2007年的253萬元/畝相去較遠。其中，經(jīng)營性用地均價也只有387萬元/畝，較2007年的690萬元/畝下跌了近44%。

“上海土地財政收入主要用于兩個方面，一是基礎設施及市政配套的建設，二是市區(qū)內(nèi)動拆遷等舊區(qū)改造項目。恰逢2008、2009兩年為世博會配套建設的關鍵階段，上海市各項資金勢必更加吃緊。”一位上海市原規(guī)劃局官員對記者說。

而按照現(xiàn)行政策，土地招拍掛收入的10%~15%必須用于保障房建設。就在2008年上海土地財政大幅萎縮之時，上海又大規(guī)模重啟了經(jīng)濟適用房的建設。

“建設經(jīng)濟適用房不僅有建設費用支出，土地的劃撥亦是巨大的隱性成本。”上海市某區(qū)房地局住房保障部門官員表示，2008年上海計劃修建經(jīng)濟適用房400萬平方米，假設以平均容積率2.5計算則需要用地2400畝，“上海因此一年減少土地出讓收入達36億元”。

頻頻祭出救市新政

土地財政的命脈所在，令地方政府面對住宅成交下滑和土地頻頻流拍而坐立難安。

2008年11月上旬，上海房地局頭次推出“土地預公告制”，即在工業(yè)用地出讓前發(fā)布“擬掛牌出讓地塊預公告”。方方地產(chǎn)咨詢機構地產(chǎn)咨詢部經(jīng)理趙豫川指出，該制度類似勾地制度，關鍵在于開拍前能夠與開發(fā)商達成良好溝通，使得開發(fā)商有足夠時間進行前期調(diào)研，從而在程度上避免流拍。

不到一個月后，較新修改的《上海市土地使用權出讓辦法》公布，規(guī)定從2009年1月1日起，上海取消土地使用金的征收。此前上海土地使用金的征收標準是按出讓地塊的面積計算，每年每平方米1元。這在北孚地產(chǎn)研究所副所長劉光東看來，是“刺激開發(fā)商拿地的一個信號”。

然而，縱使新政頻出，短期內(nèi)亦很難改善流拍不斷的現(xiàn)狀。“大多數(shù)開發(fā)商都在忙于賣房回款，即便手中有余力也會以觀望為主，拿地的意向很低。”泰麒房產(chǎn)工作室分析師何凌飛預計，上海土地市場在2009年上半年會更加慘淡。

趙豫川則認為，在土地財政壓力的持續(xù)作用下，上海市政府可能會相應調(diào)整土地出讓的計劃與思路。一方面適當減少供應，并調(diào)整土地出讓結構，比如優(yōu)先供應市場前景較好的商業(yè)地塊；另一方面則可能采取更為靈活的出讓制度，如寬限出讓金支付的方式，或將“土地預公告制”推廣至經(jīng)營性用地等。

在余南平看來，當前各地方政府在土地財政方面的窘境，根本癥結在于現(xiàn)行土地出讓制度的種種弊端。他表示，目前國土資源部正在研究改革土地有償使用方式和土地收益分配使用辦法，或許可以解決地方政府過度依賴土地收入的現(xiàn)狀。

“當前宏觀經(jīng)濟低迷的大勢只會讓地方土地財政壓力愈發(fā)嚴重。”何凌飛指出，上海還肩負著世博會配套設施及保障房建設的雙重擔子，這可能會刺激當?shù)卣雠_更多的救市政策，例如購房入戶、購房退稅等，“也可能會給上海更大的政策自主空間”。

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