9月1日，在中國社科院農業發展研究所，面對數位研究“三農”問題的中國 專家，荷蘭土地專家PETER教授提出了該問題。

公開消息顯示，10月召開十七屆三中全會的主題也鎖定在農村改革發展問題。據業內人士分析，此次會議上，或將研究包括土地改革在內的農村綜合改革如何邁開新步伐。

據研討會當日參會專家透露，農村集體建設用地領域或將破題。

誰是集體土地所有權的主體？

話題從PETER的新書《誰是中國土地的擁有者——制度變遷、產權和社會沖突》開始。

該書通過在中國10年的實地調研和理論研究，提出了一個對于中國學者而言并不陌生的問題：誰是中國土地的所有者？

其中，集體土地所有權作為中國農地制度的基礎部分，在PETER看來，存在“制度模糊”。

比如，如何界定和澄清集體所有權？相關法律法規并沒有做出明確規定。包括《憲法》、修訂后的《土地管理法》，以及較新頒發的《物權法》。

“盡管土地制度存在模糊，但它支撐了中國經濟30年的快速發展。”PETER對記者分析。但這種效益不是一勞永逸的，可持續性的。

在PETER看來，中國不可能放棄土地的國有和集體所有制的原則。那么，當前有關土地所有權爭論的焦點，就集中在集體土地所有權的歸屬問題上。

即，歸自然村(村民小組)還是歸行政村？而目前中國學界和官界對此的爭議也相應分為兩大觀點：一是將土地所有權授予自然村；二是由行政村掌管土地所有權。

從現有討論可以看到，后者觀點的支撐理由是，如果行政村擁有土地所有權，將極大地促進土地登記和空間規劃順利進行。

如以1998年為例，當時全國共有739980個行政村，而自然村的數量較高則達150萬個。

“集體土地權歸屬應該放到自然村領域。”國務院發展研究農村經濟研究部研究員劉守英對記者表示。

除上述土地基本問題需要厘清外，劉守英認為，眼下較緊要做的是集體土地所有權的“成員身份”認定，即集體經濟的成員身份認定，如哪些人屬于哪些集體，這涉及到包括土地收益在內的農民權益。

“具體認定可以根據各地村民小組自行協商，但要從國家層面上給出‘時點’”。劉守英對記者分析，即國家要確定一個具體時點(比如輪土地承包時間)，在此基礎上，劃清農民的各種土地收益。

劉表示，上述建議已經上報全國人大有關部門。

除此，當日研討會上，有關學者透露，近期土地改革或將在農村集體建設用地領域得以破題。

如包括農村和城市土地擁有者的權利一致，即擴大農村土地實際占有者權利；在明確各種規范、監督的前提下，集體建設用地入市。

土改的核心是如何保證農民權益

研討土地改革離不開所有權歸屬問題。在私有化呼聲不斷時，與會專家提醒，中國土地改革的核心不在于所有權，而在于如何保障農民權益。

劉守英則頭先從理論層面來分析這一問題。“理論上，所有權高于產權。”劉指出，產權是解決效率問題，而所有權解決歸屬問題。

但在沒有城市化之時，沒有人提所有權，這時候產權就解決相關土地效率問題。但城市化過程中，產生“級差地租”，因而歸屬權成為土地制度之爭。“級差地租問題，歸根是收益問題。”劉分析。

“土地政策的核心目的是調動耕地者的積極性，是不是私有制就能夠完全解決？”國土資源部中國土地勘測規劃院地價所所長鄒曉云提出問題。

“私有化保證權益？從國際經驗上看，不是這種邏輯。”清華大學人文社會科學院歷史系教授秦暉持相同觀點，“關鍵是制度能否保證權益。”對于如何保證？秦暉認為主要集中體現在級差地租的公平分配上。

“面對復雜化的問題，千萬不能簡單化。”世行專家白愛蓮提醒，“國際社會如澳大利亞等，也不是完全土地私有化，存在集體、國有、私有同存。因此，中國土地改革的關鍵不是私有化。”

那么，什么樣的集體才能真正代表其成員的共同利益？

對于這個觸及到集體制度的基礎和農村民主政治問題方面，PETER 教授認為，《物權法》已經明確了——“集體財產所有權的性質上屬于勞動群眾集體所有權。只有通過民主管理由集體成員通過民主程序來使用所有權，才能體現集體財產的公有性。”

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