集居建房用地獲得方式：征地、租賃、置換、復墾

各地在取得集居建房用地中往往通過不同途徑加以落實，具體包括征收、租賃、置換、復墾等四種方式。

征收方式的特征之一是改變土地權屬性質，即將集體所用土地轉變為國家所有土地。在集居建設中，采用征收方式獲得建房用地主要有兩種形式，一是按照國家征收土準，根據有關政策補償安置農民，在獲得土地過程中就改變土地性質；二是通過宅基地置換取得土地，向土地管理部門繳納規費后，取得國有土地使用權，即在獲取土地后改變土地所有權性質。

租賃即租用農民的承包地建設集中居住區。由于我國土地承包實施 30年不變的承包政策，因此集中區建設用地受到嚴重限制。從一些地方的情況看，租用農民承包地是采用比較多的方式，租金也因各地的經濟狀況而有所差異。

置換也存在不同的方式，主要有以下幾種：利用轄區內閑置的建設用地、未發包的土地與集中啟動區農民承包地互換；利用轄區內具備養殖條件的未發包水面或承包到期應收回水面與農戶置換承包地，也即根據當地的優勢，利用其他形式的農村土地來換取承包地；變相地以貨幣或實物置換集中區農民承包地，從本質看仍為租賃。

復墾則主要是將老宅基地復墾為農地，以補充集居用地占用的農地，實現農地占補平衡。

集居建房用地獲取方式優劣比較

獲取集居建房用地的四種方式，在各地的實施中并不是單一使用；往往是幾種方式并用。但是具體分析，并不是每種方式都符合相關規定而達到合理合法的要求。

征收是將農用地轉換為建設用地，成為國有土地。如果集居建設通過征收方式，意味著改變了土地所有權性質。而所建的新集居宅基地其本質是農村建設用地，歸集體所有，使用權歸農民所有。如果集居土地屬于國有土地，農民所擁有的權利就將改變，作為福利的宅基地使用權變為可以出售的國有土地使用權，這樣間接減少了集體建設用地總量。

通過租用的方式獲得集居土地，則是嚴重違背現行土地管理法。農用地轉變為建設用地，要么通過土地征收，要么在符合總體規劃、符合審批標準的情況下，轉為建設用地。農用地的流轉只能限于農業生產。在集居建設過程中通過租用的流轉方式獲得農用地，卻將其作為宅基地建設，改變了土地用途，從本質上看屬于“以租代征”。如果任意采用租用方式，將會造成農地面積的減少。

置換是挖潛節流、集約利用土地的有效方式之一，然而具體實施難度比較大。頭先置換后的農用地在地理位置、土地質量、配套設施等方面與原有土地存在較大差異。其次，農戶對原土地的前期投入、對原土地的感情，影響著置換的意愿。再次，從調查的情況來看，距離城鎮片區較近的承包地農戶，意味著會有征地拆遷的可能，因為預期會得到更優惠的安置政策，所以不愿置換出承包地。較后，農民實行承包經營是以村、村民小組為單位，跨村、跨鎮置換農地的流轉問題難以解決，而僅僅局限于一個村組置換承包地，則不能滿足集居建房用地的需要。

復墾原宅基地可以保持土地的占補平衡，但是也存在復墾土地數量與質量的問題。數量上達不到集居建房面積，質量上與占用承包地存在差距。同時，復墾原宅基地不可能在短時間完成，農戶在集居住房沒有建成之前仍需要住處，因此某些地方規定原宅基地在兩年后全部自行拆遷再統一復墾，如此長時間跨度，如果沒有制定合理的條約與規定，能否做到有始有終將是個問題。

從以上的分析可以看出四種方式均存在不足，這就需要在實際操作過程中，因地因時制宜，在不違背《憲法》、《土地管理法》的情況下，探索采取合理合法的獲取建房用地方式。

分區位采用不同方式有序推進集居建設

筆者認為：在獲取建房用地過程中，相關制度的制定必須符合三個方面的原則：一是珍惜土地，保護耕地、合理利用農用地；二是充分賦予農民權利，保護農民的合法權益；三是適應新農村建設的發展要求，統籌城鄉的協調發展。在集居建設中，各地應該按照集居農民所處區位不同，采用不同獲取土地方式，有序推進集居建設。

對于近郊區域，由于這些地區是城區規劃的優先發展區、城市設施建設即將延伸的區域，所以經濟發展受城市輻射影響大，政府財政實力較強，農民非農就業水平高。這類區域在推進集居建設過程中，可以大膽進行制度創新，突破宅基地農村集體所有限制，取得集居建房用地。在獲取集居建房用地過程中，可采用征地的方式獲得土地，將村民集中到規劃好的集居點，改善村民生活條件，減少糾紛，實現政府與農民的共贏。

對于遠離城市帶的地區，獲取建房用地受到的制約因素多。農民對土地的依賴性、當地財政實力都使得獲取建房用地難度增大。在這類地區必須有序推進集居建設，不可違背農民意愿盲目進行。一是可以在國家實行征地拆遷的基礎上，集居安置農民，代替重新分配農民宅基地。二是在相對偏遠地區，老宅基地只有復墾成農業用地，不可能像近郊區域開發成商業用地，因此通過復墾獲取建房用地，更為可行。這樣做盤活了土地資產，減少了獲取集居建房用地占用的農地量，節約土地資源。

從對各種建房獲取方式來看，置換是可以廣泛實行、不受任何區位限制的方式。我國城鎮和農村建設用地、未利用地、廢棄空閑土地可以挖掘的潛力很大，在集居建設中，通過對這些土地加以開發整理，置換建房用地是可行而且有效的。當然，整理后置換的土地可能在質量上與原農地存在差距，因差距造成農民的損失應給予相應補償。同時，我國農村土地承包經營局限在特定的村、村民小組，置換土地如果需要跨村、跨鎮將涉及到諸多問題，從宏觀層面上看，需要在鎮、縣甚至市層面進行統籌，協調用地，異地安置，以多種手段集約、有效獲取建房用地。

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