招、拍、掛制度較初起源于歐美，后來在我國的香港廣泛推廣使用。我國目前地產業的經營性土地招、拍、掛的形式，正是以香港的土地拍賣規則而參照制定的。經營性土地使用權招標拍賣作為經營城市土地、規范土地市場秩序的重中之重，其理論上可以從源頭上防治土地批租領域腐敗的重要舉措，也是提高經營城市土地水平，改善投資環境的根本性措施，比協議出讓有著明顯優勢，讓土地以更公平、合理的價格出讓，減少人為干擾因素，杜絕腐敗產生。

　　招、拍、掛的優點

　　一套科學、合理、完善的土地招標掛牌制度是在一定制度上可以終結靠關系、“暗箱操作”的協議供地方式，進入了一個土地供應公開交易的新時代。正因此，有人稱土地招標拍賣掛牌出讓制度的頒布、實施為中國的“土地革命”。該制度的優點是：

　　一、土地使用權實行招標拍賣掛牌，防止和避免了腐敗行為的產生。土地使用不公開，難免攙雜著“幕后交易”一些掌管土地使用權的部門為了個人或小集團利益，往往會借機斂財，肥了個人，害了國家，直接導致國有資產流失。

　　二、土地使用權實行招標拍賣掛牌，有利于房地產市場的健康發展。土地實行公開招標拍賣掛牌，減少了諸多的中間環節，使倒購倒賣土地的空間大為減小。

　　三、土地使用權實行招標拍賣掛牌，有利于土地使用權“招拍掛”出讓，有利于房地產分離，提高土地開發效率。目前“招拍掛”的土地供應方式，有利于土地的合理利用和整體規劃。由于實施了土地的儲備制度，政府將逐步把生地轉化為熟地后再進行“招拍掛”，動拆遷問題已妥善得到解決，土地的開發工作也已經基本完成，周邊的市政建設將逐步完善，水、電、煤等市政都有計劃地分配到位，開發商只要按規劃要求作好設計圖紙并得到許可后就可順利開工了，可以專心提高建筑品質和服務，大大縮短了房地產開發周期，有效地控制了開發成本。因此房地產開發土地利用的高效率也成為必然。

　　四、土地使用權實行招標拍賣掛牌，是有利于土地市場公平競爭。土地既然可以公開拍賣，所有房地產商都可以通過竟購的方式取得土地使用權，不分內資企業還是外資企業，一律通過竟拍的方式，大家站在同一起跑線上，進一步體現了優勝劣汰的市場法則。

　　五、土地使用權實行招標拍賣掛牌，有利于開發商綜合實力提高。公開“招拍掛”意味著房地產開發商機會均等，只要有足夠的經濟實力和經濟實力，就能在競爭中取勝。中小開發商必須適應新的規劃，將投標要求研究透徹，根據自己實際情況量力而行，這樣才有希望在市場上占據一席之地，提升開發能力。綜合實力較強的開發商會獲得獲取較大的機會而得到逐步發展，沒有實力的開發商在一次次競爭中落敗，將逐漸淡出市場，這會導致房地產市場的重新洗牌。

　　六、土地使用權實行招標拍賣掛牌，能夠更加合理的體現土地使用價值。政府必須對土地進行正確的評估，采用合理的招標辦法，公正的評出中標單位，開發出符合市場要求的杰出建筑，更好的體現土地使用價值。

　　招拍掛制度的以上優點，是假設該制度本身高度完善并有嚴格、合理的操作流程和實施細則，并有良好的政治、法律環境和人文基礎。反之，在政府職能、社會道德、法律制度和監督制度等、社會政治制度和市場經濟制度不配套的情況下，孤軍推進市場體制和產權制度改革，不但不能從根本上解決傳統體制或制度的效率問題，而且會帶來新的更為嚴重的社會正義問題。

　　招、拍、掛的缺陷

　　當全國各地一次次陽光下的黑幕交易被暴光后，人們更增加了對招標拍賣掛牌制度實現其制度預期的擔憂。于是各界對在現行中國土地市場的政府壟斷市場機制、社會誠信道德水準、法制環境和監督體制等基礎性制度和完全市場經濟制度不配套的條件下，推行招標拍賣掛牌制度能夠體現程序和結果公正的理論開始深入思考，并發表連篇累牘的駁論文章，

　　2003年8月26日，《中國經營報》以《上海地產商觸碰土地交易制度敏感神經》指出：多位房地產巨頭認為土地公開招標拍賣導致地價因“公開競爭”而高升，從而把房地產價格逼上了懸崖邊緣，如果說房價高，其實是地價高；如果說房價存在泡沫，其實地價也存在泡沫，上海地產界準備聯合上書有關部門，就現行土地招標拍賣制度提出意見。《中國建設報》則在《交鋒土地新政策》指出北京的國企地產公司、部分上市公司也和上海一樣，對國土資源部頒布的國有土地使用權招標拍賣掛牌的制度，持反對態度。2002年11月25日，《中國經濟時報》以《土地拍賣：泡沫溢出亟待立法》，指出招標拍賣掛牌制度可能引發經濟泡沫，需要規范。2004年11月25日，《中國經濟時報》以《協議批租十大渠道開發商自述土地交易內幕》，指出當前炒賣土地、謀取暴利的現象非常普遍。按規定，房地產開發商具有相應的資質就可以申請地皮，但實際操作卻是另外一回事。2004年6月7日和11月8日，《經濟參考報》則以《“中國拍”陳少湘談土地拍賣槌起槌落西“戲”份多》和《拍賣業“潛規則”游戲損他利己》，以及2004年5月29日，人民網以《由“一槌拍飛兩億”談土地拍賣中的“程序正義”》，從理論上和實踐上揭示拍賣業“導演”拍賣中的種種黑幕和手法以及原因。

　　房地產業作為特殊的行業，任何一項制度的出臺，都會引起社會的普遍關注。客觀上，任何事物都有兩面性，尤其是一個新政策，在與市場的磨合中會出現這樣那樣的不足。作為正在摸索的中國來說，自然可以理解。

　　一、評價標準過于單一。美國的招拍掛，價格因素是較后一個，而我們現在先進以價格去進行招拍掛，把別人較壞的東西吸收過來，如此處理，大家所看到預期變化的時候，既是房地產價格暴漲的時候，這樣的直接受害者既不會是政府，亦不會是土地的竟得人---開發商，而是較終的消費者。

　　二、評價過程和標準模糊，致使招投標流程不動。目前，因缺乏嚴格的評標程序和標準，招標出讓工作在一些地方很不規范，遭到過多的人為因素干擾。前些日子，筆者在網上竟然看到河南某地的一塊國有土地開價低于協議時的意向價。當然，我不是說拍賣價一定要高于意向價才能說明該制度的公正，關鍵是中標企業就是原來信誓旦旦要求協議出讓的企業，其內幕自然只有當地的政府再清楚不過了。

　　三、為了使土地供應過程更為公開、公正、公平，政府還需要進一步完善和優化土地招投標流程，指定嚴格的評標程序和標準，防止人為因素干擾；招標拍賣掛牌后仍然存在政府暗箱操作，市場房地產不公平交易問題沒有解決。頭先是由于土地供給雙軌制陷阱的存在，仍然在引致權勢利用權利在市場低價獲取劃撥和協議用地后然后倒賣，從而獲取巨額土地利潤。其次是由于招標拍賣掛牌仍然可以被暗箱操作，從而引致政府利用陽光制度將不公正的交易“導演”為公正的交易。

　　四、市場的政策透明度不夠。在中國香港地區，政府對土地的供應計劃每半年公布兩次，有時也會一次性將計劃全部公布，香港回歸后，為了增加土地售賣的供應量，用以平衡樓價，曾一次性公布過幾年的賣地計劃，這樣做一方面可以保證讓更多的人了解土地供應情況，另一方面也有利于開發商在選擇土地時合理安排資金。當守法開發商亟需要用地時，“壟斷腐敗者”就是不供地；而當與“壟斷腐敗者”有勾結的“不法商人”需要用地時，則是有求必應。一旦出現這種腐敗，就不僅僅只是涉及到國有土地資產的流失，甚至已直接傷害到守法的開發商和普通購房者的利益了，其代價是人們對宣揚所謂公平、公正制度的質疑和政府信用深層次的危機。

　　五、信息宣傳不夠。由于土地規劃的透明度不夠，從而宣傳力度也不夠。在香港地區，購地會受到港人的普遍關注。在拍地前，代理會通過傳媒預測購地結果，例如土地成交價、建筑成本及利息等，再將周邊同類物業的成交價作為參考，根據市場走勢，從而預測出多種成交價，在拍賣前制造不少輿論。而內地拍賣地的周邊成交價不準確，只能從項目的售價來判斷。比如土地價是3000元/平方米，建成后的總成本在6000元/平方米以上。但是周圍的項目售價僅在5000元/平方米左右，市場價格透明度不高。

　　六、銀行金融支持力度存在不足。在香港購地，一般要求投地方在一個月內全數支付所有地價款，開發商在投地前也已安排好土地使用權及建筑等項貸款。在內地，由于金融機構的風險防范能力較差，開發商在獲得土地使用權前幾乎不可能從金融機構獲得資金上的支持，因而他們的資金基本等于自籌資金，出讓金的分期分付，在內地就見怪不怪了。

　　七、中介服務配套跟不上。香港的土地拍賣文件是給建筑師的，因為他們是專業人士，能做出專業分析，如對購地限制及環境做出評估，然而，將做出的多個方案連同預算向發展商推薦。可以大大提高中小型企業發展商參與競爭。而內地設計院的市場化程度不高，根本沒有把注意力集中到這方面。

　　八、規范政府競爭制度不足。在市場經濟條件下推行發展經濟優先的政策，由于缺乏規范政府之間有序競爭的制度配套，因而在加劇地方政府之間無序競爭的同時，引致地方保護主義的招商引資政策同招標拍賣掛牌制度的沖突，造成地方政府需要低地價、零地價、負地價的內生動力。在上下級信息不對稱性和指標純經濟性條件下上級政績考核下級，由于缺乏規范地方政府發展思維的科學發展觀配套，因而在激勵地方政府做大GDP的同時，引致出于短期政績的地方優惠政策排斥招標拍賣掛牌制度，造成地方政府形成在招標拍賣掛牌中弄虛作假的機制，從而影響其有限理性發生理性偏離，并較終造成土地使用者在政府壟斷市場的土地交易活動中背離等價交換原則。

　　可見，相對于協議出讓時的腐敗，如果沒有有效的風險防范機制，招標拍賣掛牌制度可能為政府壟斷市場所用，其后果要么為政府財政需求盲目推動價格上漲，要么為政府招商引資暗箱操作壓低價格，從而異化為政府提高“效率”或維護“公正”的機會主義擋箭牌

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