農村集體土地征收補償條例要出臺，涉及到一個繞不過去的關口，那就是作為它的上位法的現行《土地管理法》需要修改。

　　“改革征地制度，一涉及到農村集體土地和國有土地同權的問題，二要提高農民土地增值收益中的分配比例。這都和現行的土地管理法有沖突。”中國社科院城市所專家楊重光表示。

　　集中修訂第47條

　　據知情人士介紹，已上報國務院的《土地管理法》修訂草案，修訂主要集中在第47條有關“農村集體土地征收”的內容。

　　十七屆三中全會提出，要“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。

　　這意味著集體土地可以不經過轉為國有土地就可以入市交易。而這與現行土地管理法相沖突。后者規定，除了興辦鄉鎮企業等外，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”

　　為此，楊重光認為，土地法中關于集體土地入市程序的規定需要作相應的修訂，“但是目前各方在這一點上的意見仍不統一，爭議很大。”

　　另一個重要方面是，為貫徹十八大報告提出的“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，這意味著現行土地管理法中按照土地種植物收益進行補償的標準需要修改。

　　在按種植物收益補償的制度安排下，目前全國各地的土地補償標準不一，農民從賣地受益中獲得比重也不一樣。北京圣運律師事務所長期做土地拆遷的律師王優銀分析，一般情況下，村集體和農民個人所得加起來，從土地拍賣價格中獲得受益比重不會超過20%，至于農民實際受益比例則更低。

　　“土地管理法的規定是讓農民吃了虧的。土地的種植收益很低，即使你給他補償30倍，對解決農民生活困難來說仍然是杯水車薪。”中國社會科學院農業所專家李國祥認為，“較好的辦法是直接按照市場化的辦法，土地賣了多少錢，除了給國家交稅外，其余的大部分給農民。”

　　民間多位專家和律師也就集體土地征收補償條例提交建議，認為農村集體土地拍賣所得，應該30%歸村集體所有，70%歸被征收人所有。

　　多方平衡

　　但是，要依照上述呼聲修改土地管理法，也面臨相當大的困難。地方政府的顧慮是，目前地方財政嚴重依賴土地收益，如果把土地受益大部分劃歸了農民，地方財政會不會斷血?

　　這一顧慮還與目前正在進行的營業稅改增值稅的改革相疊加。現在營業稅都歸地方財政，而改為增值稅后，則75%歸，25%歸地方。盡管目前各地試點改革過程中，原則上地方減少的財政收入仍然暫時留給地方，但是一旦全國推廣，地方收入的減少將難以避免。這種形勢下，如果征地改革再從地方財政的口袋里拿走土地收益這一塊，則地方政府如何開辟新財源是一個不易化解的難題。

　　多方博弈和權衡之下，《土地管理法》的修訂進行了一些策略性的調整。

　　“實際上，2009年《土地管理法》修改的初步方案中，包含了諸如土地使用權到期處置、宅基地權利、土地交易等諸多敏感問題”，上述接近國土部的知情人士介紹稱，但由于涉及利益群體太多，改革成本較大，修法工作困難重重。

　　為了盡快完成本屆政府承諾的任期內出臺征地制度相關法規，據上述參與《條例》修法的專家介紹，《土地管理法》的修改范圍大幅縮減，諸如城鎮住宅70年使用權到期后如何續期等敏感問題暫被回避，而只圍繞征地制度改革和完善。

　　不久前，國務院辦公廳致函全國人大常委會辦公廳，轉報農業部關于落實全國人大常委會農村土地承包法執法檢查報告及審議意見的報告，也證實了上述說法。報告表示，根據《土地管理法》修訂工作專業小組和工作小組前期調研了解的情況，明確了“突出、先急后緩、分步修改”的工作思路，本次土地管理法的修訂將集中于改革和完善集體土地征收補償安置制度。

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