如何減少征地補(bǔ)償糾紛？筆者認(rèn)為，應(yīng)采取一項(xiàng)治本措施，消除現(xiàn)有法律體系中集體所有土地名實(shí)不符，將農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)全部收歸國(guó)有，而只給農(nóng)民以土地的用益物權(quán)。

一、現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)與處置權(quán)的規(guī)定有自相矛盾處

其一，憲法和法律規(guī)定農(nóng)村和城郊的絕大部分土地屬于農(nóng)民集體所有。《憲法》第十條款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第八條、《民法通則》第七十四條也作了與此基本相同的規(guī)定。

其二，法律賦予農(nóng)民集體對(duì)自己所有的土地享有處分權(quán)。一是《物權(quán)法》第五十八條中規(guī)定“集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括”“法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”。二是《物權(quán)法》第三十九條規(guī)定：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”三是《民法通則》第七十一條也規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”《中華人民共和國(guó)民法通則釋義》中還這么解釋：“所有權(quán)具有支配物的所有權(quán)能，包括占有、使用、收益、處分。所有權(quán)在法律上屬于完全權(quán)……除了所有人外其他人都有不侵犯所有權(quán)和尊重所有權(quán)的義務(wù)。所有權(quán)因?yàn)槭侵湫詸?quán)利，具有強(qiáng)烈的排他性……所有權(quán)具有永恒性，無(wú)期限限制”。

其三，《土地管理法》及相關(guān)規(guī)范性文件又規(guī)定農(nóng)民集體對(duì)自己所有的土地沒(méi)有處分權(quán)。一是《土地管理法》中規(guī)定農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人無(wú)權(quán)擅自將農(nóng)用地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，甚至也不能擅自將種植業(yè)用地改變?yōu)榱謽I(yè)、漁業(yè)用地。該法第四條中規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”；“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”；“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。該法第三十六條中還規(guī)定：“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。”二是征地補(bǔ)償辦法由法律規(guī)定，補(bǔ)償價(jià)由省級(jí)國(guó)土部門(mén)制訂并報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行，被征收土地的原所有權(quán)人對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)沒(méi)有決定權(quán)。《土地管理法》第四十七條中規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”；“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍”。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(國(guó)辦發(fā)[2010]15號(hào))條中規(guī)定：“要嚴(yán)格執(zhí)行省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布實(shí)施的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》(國(guó)土資發(fā)[2004]238號(hào))中規(guī)定：“省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)制訂省域內(nèi)各縣(市)耕地的較低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。”“有條件的地區(qū)，省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)可會(huì)同有關(guān)部門(mén)制訂省域內(nèi)各縣(市)征地區(qū)片綜合地價(jià)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。”這一系列的法條和“紅頭文件”規(guī)定，農(nóng)民集體對(duì)自己擁有所有權(quán)的土地沒(méi)有處分權(quán)。

二、“集體所有”土地名實(shí)不符必然引發(fā)被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償不滿

不同的法條對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)與處分權(quán)所作出的自相矛盾的規(guī)定，堪稱為被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)不滿的體制性根源。

由于法律體系中對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)與處分權(quán)的規(guī)定相互抵觸，從而導(dǎo)致幾乎每一起農(nóng)用地征收過(guò)程中被征地農(nóng)民都會(huì)與征地政府發(fā)生矛盾。

征地方認(rèn)為：征地補(bǔ)償價(jià)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《土地管理法》第四十七條等法律規(guī)定和國(guó)土資發(fā)[2004]238號(hào)、國(guó)辦發(fā)[2010]15號(hào)等政策規(guī)定制訂。近幾年，各省級(jí)國(guó)土部門(mén)都分別依據(jù)“地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民較低生活保障水平等因素”分縣(市)制訂了征地區(qū)片綜合地價(jià)，從各省級(jí)人民政府公布執(zhí)行的區(qū)片綜合地價(jià)看，目前多數(shù)省、市的多數(shù)縣(市)實(shí)施的征地區(qū)片綜合地價(jià)為耕地類征用補(bǔ)償價(jià)大多處于每畝3萬(wàn)元——每畝8萬(wàn)元這一區(qū)間，廣州等少數(shù)幾個(gè)大城市征地補(bǔ)償價(jià)達(dá)到了近20萬(wàn)元/畝。

然而，被征地農(nóng)民依據(jù)《憲法》第十條和《物權(quán)法》第三十九條等法條卻認(rèn)為：既然被征收土地的所有權(quán)屬于他們，他們就對(duì)被征收土地享有處分權(quán)、收益權(quán)，被征收土地改變成為國(guó)有建設(shè)用地后的出讓金之全部或絕大部分應(yīng)由他們收取。盡管各地向農(nóng)民征收的土地用于公益設(shè)施建設(shè)和用于發(fā)展工業(yè)時(shí)政府并不賺取土地的增值，盡管一些城市郊區(qū)的國(guó)有住宅用地出讓價(jià)之所以高達(dá)每畝幾百萬(wàn)元，主要根源于政府的規(guī)劃調(diào)控和基礎(chǔ)設(shè)施投建，但是，政府向農(nóng)民支付的征地補(bǔ)償價(jià)每畝幾萬(wàn)元與國(guó)有住宅用地出讓價(jià)每畝幾百萬(wàn)元這兩者間巨大的差價(jià)，使被征地農(nóng)民都普遍地認(rèn)為政府所給征地補(bǔ)償價(jià)太低、太低，政府在征地過(guò)程中對(duì)自己的剝削太多、太多！甚至于為數(shù)不少的學(xué)者、專家也誤以為政府在征地過(guò)程中大量地侵奪了農(nóng)民利益。

三、將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)收歸國(guó)有及其必要性、可行性

基本設(shè)想：一是修訂《憲法》第十條和《土地管理法》等其他法律中關(guān)于農(nóng)村土地集體所有的規(guī)定，將全國(guó)城鄉(xiāng)全部土地的所有權(quán)，全都規(guī)定為國(guó)家所有。二是在《憲法》和《土地管理法》等其他相關(guān)法律中明確規(guī)定：原農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)收歸國(guó)家所有后，其用益物權(quán)(即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán))仍歸該土地原享有所有權(quán)的農(nóng)民集體，即在法律體系中取消農(nóng)民對(duì)土地的處分權(quán)。三是在《土地管理法》等專門(mén)法中規(guī)定，原由縣級(jí)人民政府登記的農(nóng)民集體所有土地，全部變更登記為使用權(quán)歸屬農(nóng)民集體的國(guó)有集體使用無(wú)限期土地；而且規(guī)定農(nóng)村土地的承包權(quán)長(zhǎng)久不變。四是在法律層面仍然規(guī)定，各類土地的用途改變，都必須符合土地利用規(guī)劃，都必須經(jīng)過(guò)行政許可；征收農(nóng)民集體使用土地，都必須經(jīng)過(guò)行政審批，都必須合理地予以補(bǔ)償。

地類區(qū)分：土地所有權(quán)由“國(guó)家所有、集體所有”這二元改成為“國(guó)家所有”這一元后，地類可依據(jù)其使用權(quán)來(lái)源、用途及使用期限的不同劃分為以下幾種：一是國(guó)有行政劃撥無(wú)限期建設(shè)用地(現(xiàn)國(guó)有行政劃撥的公共管理用地、公共服務(wù)用地和國(guó)防軍事用地等)；二是國(guó)有行政劃撥無(wú)限期農(nóng)業(yè)用地(現(xiàn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)用地)；三是國(guó)有有償出讓有限期建設(shè)用地(包括現(xiàn)國(guó)有商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地等國(guó)有經(jīng)營(yíng)性出讓用地)；四是國(guó)有無(wú)限期未利用地；五是國(guó)有集體使用無(wú)限期農(nóng)業(yè)用地(現(xiàn)農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地，包括耕地、園地、林地、草地、水域?yàn)┩康?；六是國(guó)有集體使用無(wú)限期建設(shè)用地(包括現(xiàn)農(nóng)民集體所有的農(nóng)民宅基地和農(nóng)村公益設(shè)施用地)；七是國(guó)有集體使用無(wú)限期未利用地(現(xiàn)農(nóng)村集體所有的未利用地)。如此分類，不至于將農(nóng)民集體擁有長(zhǎng)久使用權(quán)的土地與國(guó)有有償出讓有限期建設(shè)用地或國(guó)有行政劃撥無(wú)限期建設(shè)用地混淆。為繼續(xù)嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，法律仍可規(guī)定城鎮(zhèn)戶籍居民不得使用國(guó)有集體使用無(wú)限期建設(shè)用地建房，也不得購(gòu)購(gòu)在國(guó)有集體使用無(wú)限期建設(shè)用地上的房屋。

必要性：，為了使法制內(nèi)在統(tǒng)一，為了切實(shí)做到“有法必依”。將農(nóng)村土地的所有權(quán)由農(nóng)民集體所有改成為國(guó)有，可以消除現(xiàn)行法律體系中既將農(nóng)村土地的所有權(quán)賦予農(nóng)民集體，又不讓農(nóng)民享有對(duì)自己所有的土地的支配權(quán)這一種自相矛盾，使農(nóng)村土地在所有權(quán)、處分權(quán)行使上從“有法不依”改進(jìn)成為“有法必依”，使各級(jí)政府不再在管理農(nóng)村土地中侵權(quán)越權(quán)和違憲違法。

，為了減少征地補(bǔ)償糾紛，為了維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。在城市經(jīng)營(yíng)性用地出讓價(jià)與征地補(bǔ)償價(jià)懸殊的條件下，在法律對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)與處分權(quán)的規(guī)定自相矛盾的條件下，被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)不可能滿意，只能是無(wú)奈地服從，失地農(nóng)民總認(rèn)為政府在征地過(guò)程中侵奪了他們的利益，而且還有充足的法律依據(jù)。因此，在既不能將征地補(bǔ)償價(jià)的決定權(quán)交給被征地農(nóng)民，也不能按市場(chǎng)機(jī)制確定征地補(bǔ)償價(jià)的條件下，要減少征地糾紛，消解失地農(nóng)民對(duì)政府的不滿情緒，治本之策只能是：在憲法和法律、法規(guī)層面都將農(nóng)村土地的所有權(quán)收歸國(guó)有，在法律體系中取消農(nóng)民對(duì)土地的處分權(quán)。

第三，為了控制農(nóng)耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，為了保障全國(guó)糧食安全。人多地少，耕地保有量逼近紅線，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供不應(yīng)求，這些都是我國(guó)的基本國(guó)情。要確保耕地總量不少于18億畝，需要政府統(tǒng)一調(diào)控各地、各業(yè)、各方面的用地需求，全國(guó)必須實(shí)行由各級(jí)政府分權(quán)限管理的世界上較嚴(yán)格的土地管理制度，不允許農(nóng)民集體擅自改變土地的用途。如果真按《物權(quán)法》第三十九條的規(guī)定將960萬(wàn)平方公里中占絕大多數(shù)的農(nóng)村土地的所有權(quán)(尤其是處分權(quán))交給各地的農(nóng)民集體，那么，18億畝耕地肯定難保，糧食供給將嚴(yán)重短缺，世界性的糧食危機(jī)將很快地出現(xiàn)。

可行性：將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)收歸國(guó)有，農(nóng)民對(duì)土地的用益物權(quán)不受影響，被收繳的僅僅是“集體所有”之虛名。中、外法律幾乎都規(guī)定，所有權(quán)包括四項(xiàng)權(quán)能，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行憲法、法律雖將農(nóng)村和城郊土地的所有權(quán)賦予農(nóng)民集體，但現(xiàn)行關(guān)于土地管理的一系列法律、法規(guī)、政策都規(guī)定農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人對(duì)自己所占有、使用的土地都沒(méi)有處分權(quán)，都不得擅自改變土地的用途，連土地被征收時(shí)的征地補(bǔ)償價(jià)高低也只有政府決定之后聽(tīng)證一下的權(quán)利，所以，在憲法、法律、法規(guī)層面都規(guī)定原農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)全部收歸國(guó)有，將原農(nóng)民集體所有土地的占有權(quán)、使用權(quán)及其合法收益權(quán)仍然無(wú)限期地賦予農(nóng)民，農(nóng)民群眾的實(shí)際利益并不受到損害。即：將農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)收歸國(guó)有，農(nóng)民失去的僅僅是一個(gè)他們本來(lái)就不曾享有、卻常常使他們心理失衡的虛名。 (陳清波 作者單位：浙江省余姚市委、市政府農(nóng)村工作辦公室）

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