正文：如何確定征地的合理補償

《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收和征用并給予補償。”然而，如何補償才是公平合理，還是眾說紛紜。周誠教授幾次在中國經濟時報發表了他的主張。一些同志和我對其主張提出了質疑。周誠教授都一一作了答復，但問題并未解決。

改革開放至今，當前中國社會面臨的主要問題之一是財產與收入配置失衡，貧富差距日益擴大，農民淪為弱勢群體，幾千萬失地農民的生計問題已成為亟須解決的社會問題之一。在這時候，關于征地補償費的爭論已不是一個純學術探討問題，同時也是涉及收入分配和如何解決社會問題的爭論，所以，還需辯個明白。需要弄清楚的是以下５個問題。

集體土地“本身”值多少

頭先，周誠教授把土地補償分為土地“本身”補償和恢復生產補償兩部分是不恰當的。所謂土地“本身”補償實際上只是指集體土地按現狀農業用途的價格和補償。

周誠教授認為：按土地被征收前三年平均年純收入資本化的辦法計算得出的“影子價格”就是集體農地的價格，并說“這種計算方法完全符合土地定價原理，是無懈可擊的”。照這個算法，集體土地的地價只取決于現狀的農業用途、農產品生產成本、產量及其價格，而與土地供求狀況無關。如此，則在１９９９－２００３年糧價低迷而生產成本很高，種糧收益很少甚至賠本的時候，或者耕種劣等地，產量很低，沒有純收入甚至賠本的場合，集體農地的地價就要大跌，甚至跌為零。沒有純收入，地價等于零，征收集體土地就可以不付土地補償費。事情能這樣辦嗎？周誠教授一貫主張我國社會主義經濟中存在的集體農地的完全地租和完全地價到哪里去了？

周誠教授的集體農地計價公式少算了完全地租，所以我說這是對農民土地權益的層的剝奪。周誠教授認為他所主張的集體農地定價方法是來自馬克思，因此“無懈可擊”。然而，他所引證的馬克思的原話是：“在英國，土地的購購價格，是按年收益若干倍來計算的，這不過是地租資本化的另一種表現。”（《馬克思恩格斯全集》，第２５卷，第７０３頁）。在這一段里，馬克思舉英國的例子來說明地租的資本化形成土地的購購價格，并沒有說在任何地方，地租都要按年收益的若干倍來計算，而且馬克思說的是“年收益”而不是“年純收益”。主張按年純收益計算地價而否認完全地租存在的是亞當·斯密，而不是馬克思。

什么是土地的“自然增值”？

應當歸誰？

周誠教授把集體土地的市場價格扣除現狀農業用途價格后的余額統統歸之為“自然增值”。

什么是土地的“自然增值”呢？“自然增值”這個詞較早出自１９世紀約翰·穆勒的《政治經濟學原理及其在社會哲學上的若干應用》一書。約翰·穆勒在書中，對由地主、資本家和勞動者組成的社會中地租的變化進行了動態分析，發現在資本增加、人口增長和生產技術進步的情況下，資本利潤率會下降，勞動者的獲益會被其增長的人口所抵消，使實際工資下降，而地租則總是上升而給地主帶來好處。地主一不勞動，二不投資，卻坐享因社會經濟進步而“自然增加”的財富，這不公平，違背社會公正原則，因此設計了一套制度——在“確保地主得到其土地的現時市場價格”（其中“包含了全部未來預期的現值”）后，對其土地因社會進步的 “自然原因”而增加的地租課以特別稅（或租費）收歸國家。這就是孫中山“自報地價”、“漲價歸公”政策的由來。

周誠教授認為“這種‘漲價歸公’的思想，也適用于土地征收”（見周誠《再論我國農地征收的合理補償》，２００５），“曾經是我國農地征收補償中實際上遵循的不成文的政策原則”（見周誠《農地征收宜秉持“全面開發權”論》，２００６）。但是中國現在已不存在坐吃地租的地主，現在的集體農民既是土地所有者，又是勞動者和農業、農地改良的投資者，在經濟發展過程中地租和地價的上漲都有他們的貢獻，還用得著這樣的“漲價歸公”嗎？

周誠教授所說的“自然增值”和約翰·穆勒所說的“自然增值”還有點不一樣。約翰·穆勒所說的“自然增值”是指因全社會產業發展（其主要特征為“資本增加、人口增長和生產技術進步”）造成的地租增長；周誠教授所說的“自然增值”僅指“土地所有者、使用者以外的社會性投資（主要形成各種基礎設施建設和城市綜合建設）對該地產生的輻射作用而發生的土地增值”，并稱之為“輻射性增值”。又說這種“輻射性增值”對農業生產，對農地價格的作用“通常是微弱的甚至是微不足道的”，“只是在農地轉為非農地之后才使其對地價的作用突出顯現出來”（見周誠《再論我國農地征收的合理補償》，２００５）；在較近的一篇文章上更將“自然增值”明確定義為“土地農轉非后價格的自然而然的增長”。

周誠教授所說的“輻射性增值”，按經濟學的外部性理論看來，不過是土地因城市和基礎設施建設而獲得的外部經濟效益。城市的發展形成經濟活動，基礎設施的建設節約了離經濟的運輸成本，改善了土地的區位，提高了它的級差地租Ⅰ，甚至因區位好的地段稀缺性的加劇，提高了它的完全地租，從而提高了地價。這些輻射增值，在農地尚未轉為建設用地之前，就已發生了作用了，所以形成馮·杜能所論證的單城市同心圓式的農業生產布局：較里圈是集約經營的蔬菜用地，向外隨著競標地租的降低讓位于大田作物，再往外是粗放的畜牧業用地。隨著城市擴大、基礎設施改善、輻射增值增加，各個同心圓帶也隨之向外擴展。怎么能說輻射性增值對農地地價和生產的作用“通常是微弱的甚至是微不足道的”呢？

正是這些外部經濟效益改善了區位，提高了農地的投標地租和區位地價，農業用地才有可能、才會讓位于付得起該地段投標地租的建設用途。所以，是改善了的區位，使農地能轉（或規劃為）建設用地，這種輻射增值，日本、美國稱之開發收益（ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｇａｉｎｓ），英國稱為開發增值（ｂｅｔｔｅｒｍｅｎｔ），據日本的經驗，它在一個基礎設施項目計劃確定之日起（約在項目建成之前３年）到項目建成后１年，在該項目輻射影響所及范圍的土地（不論農地或非農地）就會漲價（佐久間晟《用地征購的理論與實踐》，２００４），而不是待“土地農轉非之后才巨大地顯現出來”。所以，無論農地或非農地都是按該地包含輻射性增值在內的投標地租或區位地價（ｓｉｔｅｖａｌｕｅ，即較高較佳用途的價格）來估價。這就是土地市場價格評估中通行的“較佳用途原則”和“預期收益原則”。所以，絕大多數市場經濟國家征收或征購農地都按較高較佳用途的價格（或是按包括開發利益在內的市場價格）進行土地補償，不是按農業利用的現用途來估價和補償。周誠教授違反事實倒因為果，把“輻射性增值”說成“土地農轉非之后才巨大地顯現出來”的增值，無非是想把這種增值只計入建設用地價格，而不計入集體農地價格而已。

這種“輻射性增值”應當歸誰？周誠教授說：因為輻射性增值是外力增值，不是農民創造的，就“應當歸社會所有，而不應當歸原農地所有者所有。也不應當歸農轉非之后的土地使用者所有，否則皆有悖于社會公平。”這理由也不能成立。輻射性增值并非約翰·穆勒所說的自然增值——地主得到的不義之財。發展城市、建設基礎設施的目的本來就是要使社會成員獲得更多的外部經濟效益（包括集聚效益）。近年政府還說：基礎設施以前在城市搞多了，在農村搞少了，今后要多搞農村基礎設施建設，使農民多受益。為什么征地時卻說要把農地獲得的輻射性增值收歸社會呢？集體農民為城市發展、基礎設施建設提供了土地、勞動力，為什么不能分享由它帶來的好處呢？再說，外部經濟效益到處都有表現。對于其他許許多多得到輻射性增值（外部經濟效益）的經濟活動（如較近報道：北京等大城市成熟的**“上蓋”物業價格平均高于同片區、同等素質物業３０％以上等等），卻未見周誠先生提出過要收歸社會的政策建議（要提也提不完）。何以對農民薄，而對非農民厚呢？

何來“全面開發權”

周誠教授從輻射增值只對建設用地起作用、對農地不起作用的論點出發，又引出另外兩個錯誤論點：把輻射增值等同于農地開發權價格，輻射增值應當歸社會所有，所以農地開發權也應當歸社會所有，由社會來分配；于是，提出一個“全面開發權”論，主張農地開發權要歸原土地所有者、相關土地所有者和國家共同擁有。

什么是土地開發權？土地開發權是占用、使用土地上下空間營造建筑物或其他工作物并取得相應收益的權利，是包括在土地所有權、使用權之中的一種用益物權。國有土地的開發權在國家手里；集體土地的開發權在集體土地所有者手里。為使它從土地所有權、使用權中分離出來，作為一種獨立物權，供土地所有者、使用者以外的其他人專用，這種獨立出來的物權在英美法系稱之為“土地開發權（Ｌａｎｄ ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＲｉｇｈｔ）”，大陸法系稱之為“地上權?Ｓｕｐｅｒｆｉｃｉｅｓ?”，在德國直截了當地稱為“建筑權?Ｅｒｂｂａｕｒｅｃｈｔ?”（見孫憲忠著《論物權法》，２００１）。我國《物權法（草案）》將國有土地的開發權稱為“建筑使用權”。

因為開發權是包括在土地所有權、使用權中的一種排他性支配權，要取得土地開發權，得向土地所有者付錢。在美國，要取得可轉讓的土地開發權須向轉出開發權的土地所有者購購或給予補償；我國民國時期，為取得地上權，得向土地所有者付租金；現在，開發商為取得國有土地開發權（建筑使用權）須繳納出讓金。所以土地開發權從來都不是私公共享的權利，從來就沒有“全面開發權”，除非把土地國有化了。

也有把土地開發權國有化的實例。英國１９４７年的《城鄉規劃法》（加拿大１９５０年的《城鄉規劃法》）聲明開發權是英皇的權利，規定：征購農地只付農業用途的價格，所有土地開發必須事前取得規劃許可，繳納等于１００％的開發增值扣除的“開發費（ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｃｈａｒｇｅ）”后才可開發。但此舉并未成功，因為它扭曲了地價，凍結了土

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