15萬億土地出讓金“黑匣子”

　　“審計組進駐后，要設聯絡員。在與審計人員溝通時，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚。”

　　8月中旬開始，全國土地財政審計工作全面展開，某省級國土資源部門工作人員劉小壯(化名)為準備各種資料忙了有一段時間了，其中關于土地出讓金的資料準備更是小心加小心，全面再全面，因為這是此次審計的。

　　擔心的不僅僅是地方政府，一位私募基金的相關負責人告訴《國際金融報》記者，由于土地出讓金在地方政府債務還款來源中占據較大比例，而與房地產開發及地方政府平臺融資項目有關的信托、資管及私募基金項目或亦將受到此次專項審計的波及。

　　數據顯示，2013年，地方政府土地出讓金收入創歷史新高，達到4.1萬億元，自2004年全國土地開始普遍實行“招拍掛”制度以來，全國土地出讓金收入上漲超7倍。在之前的三次小范圍的土地出讓金審計中，問題就不少。

　　從市場反應看，公眾希望，此次審計是“醫治”地方土地財政的重要契機。一些專家甚至認為，這是為構建和完善合理的地方稅體系的前期重要準備。果真如此嗎？一位地方審計局工作人員坦言，“審計的對象是過往情況，對地方土地財政實質性約束，仍然要等到審計結束后的處理環節。”

　　好在不必等太久，兩個月后，審計報告將出爐。

　　15萬億有多少貓膩

　　“今年選來選去，我們較后選了土地出讓金收支情況，考慮到土地出讓金與耕地緊密相關，肯定會涉及占用耕地問題”

　　為期3個月的頭次土地財政審計正在進行。

　　在全國范圍審計之前，審計署在東西部各選一個省份試點。作為東部試點的遼寧省已于6月份審計結束，未被納入試點的省份，7月份前做好自查自糾工作。據《國際金融報》記者了解，審計工作于2014年8月中旬開展，具體審計工作由各省(區)當地審計署特派辦牽頭，審計組成員則由特派辦和各地審計部門抽調的工作人員組成，審計直接對象是各市縣政府，審計方式為異地交叉審計，工作時間或截至10月末。

　　業內人士告訴記者，通過對土地財政“家底”審計，對土地財政的形成原因和其對社會經濟運行帶來的不良影響，為下一步的改革尋找到合理有效的切入點，應該是此次審計較重要的目標。

　　土地財政項目龐雜，此次有無審計？

　　“今年選來選去，我們較后選了土地出讓金收支情況，考慮到土地出讓金與耕地緊密相關，肯定會涉及占用耕地問題。”2014年年初，國土資源審計工作就被列為今年審計署的工作。審計署副審計長董大勝在接受媒體采訪時透露了具體審計，2008年-2013年6年間，地方政府總計約15萬億元的土地出讓金將成為審計之一。

　　前三次審計問題多

　　“存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況”

　　自2004年全國土地開始普遍實行“招拍掛”制度以來，全國土地出讓金收入持續攀升。2013年，地方政府土地出讓金收入創歷史新高，達到4.1萬億元，同比增長約45%，其中地方政府的土地出讓金收入占95%。10年以來，全國土地出讓金收入上漲超7倍。土地出讓金問題一直是審計“頑疾”。

　　據記者了解，審計署分別于2007年、2009年、2011年對部分地區的土地資金做了審計工作。對比三次審計結果，地方政府違規、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預算管理等問題屢屢出現。

　　2010年公布的審計結果顯示，11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規范，未按規定納入基金預算管理，占征收總額的20.1%。如今，仍存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況。另外，據國土部披露，2013年全國46個城市共欠繳土地出讓金492億元。上海財經大學教授胡怡建認為，“土地出讓金收入屬于政府性基金的一種，土地出讓收入未納入土地出讓金，不符合國家基金預算管理規定”。

　　地方人員正忙接待

　　“審計組進駐后，還要設聯絡員。在和審計人員溝通時，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚”

　　此次對土地出讓金的審計具體查哪些東西呢？

　　一位省級國土資源部門工作人員告訴《國際金融報》記者，該省需要為審計部門準備土地出讓金等十幾項相關資料，“在土地出讓金方面，需準備土地出讓金收入明細、支出表、土地級別與基準地價、土地使用權證發放及融資情況等”。

　　關于土地出讓金審計中可能出現的核心問題，上述工作人員透露，比如是否存在違規出讓土地的問題，包括出讓主體不合法、未落實招拍掛出讓制度、違反國家供地政策、低價或零地價甚至負地價出讓土地、違規發證、出讓后擅自改變規劃條件等；是否存在應征未征、擅自減免、截留或變相返還土地出讓金等問題；是否存在人為加大土地開發成本支出而降低土地出讓實際收益，違規使用、擠占、挪用土地出讓金等問題都在審計范圍內，“審計組進駐后，還要設聯絡員。在和審計人員溝通時，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚”。

　　被譽為“財政”的土地出讓金與當下的房地產開發項目和地方政府的融資舉債都有著密不可分的關聯，隨著專項審計工作的開展，相關問題的處理或將對房地產土地開發及政府融資帶來新的壓力。一位私募基金的相關負責人告訴記者，由于土地出讓金在地方政府債務還款來源中占據較大比例，而與房地產開發及地方政府平臺融資項目有關的信托、資管及私募基金項目或亦將受到此次專項審計的波及。

　　為財稅改革做準備

　　“對地方土地財政實質性約束，仍然要等到審計結束后的處理環節”

　　“土地財政”如何才能夠“取之于民用之于民”，這要在土地大審計之后才能夠下結論。中南財經政法大學教授葉青預測，土地審計對當今社會的影響將會比債務審計更大。在多位財稅專家眼中，此次審計被看作為解決土地財政依賴做準備。

　　“分稅制改革是土地財政解決的關鍵。此次有關于土地財政的全面審計，可以全面了解地方錢袋子，有利于解決土地財政問題。”賈康認為，地方財政困境的形成，更深層次上還在于制度因素，“其中，分稅制深化改革的不到位、與地方在財力與事權上的不匹配，導致地方政府長期資金缺乏，只能過度依靠土地收入，這是土地財政等問題沉疴不解的制度根源。”

　　1994年實行分稅制之前，地方財政收入比較豐厚。分稅制之后，地方財力明顯減少。較近十年，地方的基礎設施建設任務并沒有因為地方財政自主支配的財力減少而減少，相反，隨著地方主官政績觀的變化，在地方建設中往往出現“自我加壓”現象。僅靠地方財政收入、轉移支付、借債，無法完成建設任務。因此，地方財政越來越依賴于債務與土地，導致地方各級政府的債務大都與“土地財政”掛鉤。

　　“審計的對象是過往的情況。”一位地方審計局工作人員坦言，“對地方土地財政實質性約束，仍然要等到審計結束后的處理環節。”賈康指出，目前當務之急，要緩解地方財政困難，構建和完善合理的地方稅體系，特別是房地產稅要推行。

　　當然，探索中的房地產稅要替代目前近4萬億規模的土地出讓金收入作為地方財政收入的主要來源，還需要相當時日。擺脫土地財政的出路，既要為地方政府尋找替代的財力來源，更要在“二元”土地管理制度、土地二級交易市場建設、住房與土地信息公開聯網、合并或減免現行的土地與房地產稅費、取得盡可能廣泛的社會共識等方面，進行系統性的前期鋪墊。

　　同濟大學財經研究所所長石建勛近日撰文指出，推進房地產稅改革，逐步實現土地“出讓收入”為主向“保有使用稅收收入”為主的轉型。可以考慮取消財政專戶將土地出讓收入納入預算監管，并在有破產制度的前提下允許地方政府自主發債，健全對地方政府的約束機制。

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