集體建設土地入市能否建住宅？對土地市場沖擊大不大？會不會影響房價？

還有幾天，新版《土地管理法》就要正式實施，集體經營性建設用地入市終將全國推廣。在建廠房及商場等用途之外，集體建設用地上是否還允許建造住宅，供外界租賃甚至買賣，成為一些城市民眾關心之處。

此處所謂集體建設用地建造住宅，與農民在宅基地建自用房產無關，而是指建設可供集體組織之外成員或租或買的住宅。

土地供應格局改變

2019年8月26日，全國人大常委會審議通過《土地管理法》修正案，這是該法自1987年正式實施以來的第四次修訂，并將于2020年1月1日起正式施行。

這次修法破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，刪除了原法第43條中任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規定。

這看似意義重大，但實為世事輪回。允許集體建設用地入市并非初創的新政，實為政策上的又一波解禁。

按照1987年版《土地管理法》，當時城鎮居民就可以用集體土地蓋住宅，不過前提是必須經過政府批準，支付相關補償費用，且不得超標。

正是2004年8月修訂通過的上一版《土地管理法》規定，從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地。至此，除興辦鄉鎮企業等少數情形外，集體建設用地流轉的通道基本被封堵完畢，利用集體建設土地進行房地產開發的行為更是在嚴禁之列。

這十五年間，國有土地供應被地方政府管控，土地價格漲多跌少，尤其是住宅用地價格，隨著房價的波動而水漲船高，多年來為地方政府貢獻了不菲的土地出讓收入。

2004年全國國有土地出讓收入尚在5800億元左右，到了2018年，這一數據已經上漲至65096億元，創下歷史新高。在房地產市場較為平穩的情況下，2019年前11個月土地出讓收入也高達57684億元，全年有望逼近7萬億元，再攀歷史高峰。

國有土地已實現極大保值增值的背景下，集體建設用地如今再度回歸土地市場，改變了原先建設用地只能用國有土地的格局，這對下一步的土地供應格局會有什么樣的影響，會不會對國有住宅用地市場形成很大的沖擊？

全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶表示，土地管理法的修改，包括集體經營性建設用地入市改革，目的就是為了改變、完善現有的建設用地土地供應的格局。原來只有國有建設用地才能進入市場，以進行各項建設，現在是允許集體建設用地直接由集體出讓、出租用于建設，這是土地供應格局的改變。

不會對土地市場造成沖擊

說易行難。在細究《土地管理法》法律條文后，我們可以發現此番農地入市依然頭戴若干“緊箍”，其范圍、體量、用途均有諸多限制，這可能會造成其實際影響低于外界原有的預期。

楊合慶也表示，集體經營性建設用地入市，首先入市的土地要符合規劃，規劃必須是工業或者商業等經營性用途，必須要經過依法登記，每年的土地利用年度計劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經營性建設用地的使用權之后的土地權利人，也要按原來規劃的用途來使用土地。從這幾個方面來講，它不會對我們的土地市場造成沖擊。

具體來看《土地管理法》的法律條文，第23條規定，各級政府應當加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制。土地利用年度計劃，應當對本法第63條規定的集體經營性建設用地作出合理安排。

這就是說，每年可以入市的集體經營性建設用地 數量要由各級政府確定，一般不可超過。不要期望集體建設用地入市一旦開閘就會大量進入土地市場，地方政府為了穩定土地市場，一般會根據當時土地市場狀況，把握集體土地入市的時機和尺度。

再來看范圍，也就是哪些地塊可以入市。《土地管理法》第63條規定，土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

這里面，“符合兩個規劃”“并依法登記”都容易理解，且界定會較為清楚。但“工業、商業等經營性用途”的描述還是留有解釋的空間。

何為“經營性用途”？如何理解這個“等”？原來鄉鎮企業里的宿舍用地在不在其中？

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明12月6日在一個論壇上表示，經營性建設用地是一個人為造出來的概念，并沒有法律依據，“說農村的宅基地不是經營性的，但它搞一個農家樂是不是經營性的”？

來看看上述地塊入市后可以做什么，即用途。《土地管理法》第64條規定，集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地。

簡單理解，獲得集體建設用地使用權的單位或者個人，要按照兩個規劃確定的用途來使用土地，而這兩個規劃是由各級地方政府來編制的。換言之，地方政府有權限決定一宗集體建設用地 終是用來建設廠房、商場抑或住宅。

地方屢有創新之舉

當今，在集體土地上建住宅且供集體外成員居住的做法，尚屬政策監管較嚴地帶，但地方在“試點”的名義之下，也屢有創新之舉。

今年8月1日，北京市規劃和自然資源委員會（下稱“北京規自委”）發布通知稱，大興區瀛海鎮3宗集體建設用地區級統籌地塊公開掛牌出讓，宗地內將建設共有產權住房，銷售均價為每平方米2.9萬元，含全裝修費用。

這是北京 次利用集體土地建設共有產權房，為政策性住房開辟了土地供應新渠道。北京規自委表示，該項目入市有效改善了住房結構，同時豐富了集體建設用地入市案例，探索改革經驗。

此前，包括北京在內的18個城市獲批可以利用集體土地建租賃住房，以緩解當地住房供應緊張局面。

從上述地方實踐來看，當前利用集體建設用地是可以用來建設住宅的，一方面是租賃住房，對外只租不售，產權不分割。另一方面，北京 次利用集體土地建設共有產權房，可以對外銷售，且產權可分割，與國有土地上建造的商品房并無二致。

《北京日報》8月2日曾援引業內專家表示，對于購房者來說，集體建設用地的共有產權房和原來國有土地的共有產權房沒有任何區別，同樣是70年產權，個人持有部分產權，且執行5年內不得買賣等規定。

集體土地的共有產權房和過去的小產權房有何關系？結合上述《土地管理法》新規來看，區別主要在于兩點，一是土地是否屬于可以入市的范圍，是否被依法登記；二是用途是否符合政府的規劃。

換個角度說，未來集體建設用地是否可以建造住宅，也將主要依據上述兩點，如果符合入市資格，且政府將其規劃為住宅，那一切就順理成章了。

中央黨校（國家行政學院）政治與法律教研部教授宋志紅表示，《土地管理法》規定集體經營性土地入市之后可以開展商業、經營用途。國有的建設用地可以用來房地產開發，集體的建設用地如果不可以，怎么體現同權同價？

她認為，集體土地上建設租賃住房，其本質特征就是集體經營性建設用地入市之后用來做住宅的開發，住宅的用途顯然是在里面的，這樣開發的住房只可以租不可以賣。而未來在鄉村振興和鄉村產業發展過程中，配套住宅用地的供應是必不可少的，從土地開發利用來看，土地上綜合復合型的利用也成為一個趨勢，所以住宅用途的供應是必不可少的。

“從現實的角度來看，這樣一種途徑的放開必然是一個因地制宜的、有管控的、逐步的放開。”宋志紅稱。

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