寫在前面

中房智庫認為，2020年房地產市場調控仍將堅持“穩中有進”思路：一方面著重防范經濟金融風險，另一方面，加快研究建立長效調控機制，除不動產統一登記、城鄉統一建設用地市場、發展不動產租賃市場外，房地產稅制度的探索、醞釀將更多扮演預期調控工具角色，但短期內不會推出。

自2010年限購、限貸政策推廣實施至今已整十年。以“行政限制措施+貨幣政策+財稅政策”全面介入調控為標志，中國房地產行業在“史上 嚴厲”的調控周期中蹣跚前行。其間，特別是2015~2016年，有部分城市出于經濟、財稅收入壓力進行了局部、小范圍政策放松，但交易的快速回暖乃至“過熱”往往招致調控政策迅速收緊、加碼。在中央定調“房住不炒”背景下，地方“因城施策”調控的裁量空間不斷縮小，社會以往“短期經濟數據下滑會導致調控放松”的預期一步步落空，地方城市政府和房地產企業共同經歷了一段由“緊張恐慌到倍感壓力，由興奮期待到失落低沉，由麻木適應再到振作轉型”的心路歷程。在此過程中，“城市市場分化加劇”“行業集中度提高”“多元化經營”“新產品和商業模式創新”成為市場百態中的四個主題詞。

2019年，中國房地產行業的內外部形勢深刻變化：一方面，中國對外貿易摩擦加劇對宏觀經濟運行、資本市場發展、就業和居民收入構成不利影響，經濟三駕馬車進出口、社會固定資產投資、居民消費均面臨下行壓力。另一方面，年中“不把房地產作為短期經濟刺激手段”提出后，市場政策預期趨于統一。就“銀根”來看，銀行中長期社會貸款占比不斷走低，房地產業銀行貸款、信托融資政策迅速收緊，房地產業投資增速有所放緩，中小開發商融資困難顯現；就“地根”來看，大城市在城市開發邊界等“三線”劃定后正普遍加速進入收縮式、內涵化發展階段，《土地管理法》修訂改革征地制度，推動農村集體建設用地入市，向構建城鄉統一建設用地市場邁出關鍵一步。

年初，調控“放松”的市場預期一度高漲，2019年4月19日政治局會議重點強調“房住不炒”“一城一策”，以“穩地價、穩房價、穩預期”為目標，聚焦防范、化解房地產市場風險，加速推進長效機制建設，著力維持房地產市場平穩健康發展成為中央和各地房地產市場調控政策的總思路。年內，調控政策頻度達到歷史高峰。據中房智庫統計，2019年以來全國各地出臺房地產調控政策約595次，較2018年增長35%。十九屆四中全會對中國未來發展建設的制度框架做出戰略安排，以“房住不炒”為原則、“因城施策”為策略、“長短結合”為戰術的房地產行業調控體系正加速形成?；仡?、剖析2019年政策思路和關鍵點，為2020年調控政策導向提供預期參考。

緊“銀根”：穩預期、防風險、降杠桿加強房地產融資和信貸管理

本年度，貿易摩擦帶來的匯率波動及經濟增長預期變化向國內金融市場傳導，我國經濟、金融市場運行的不確定因素正在增多，周期性、結構性問題凸顯，以房地產為代表的重點領域風險評估升高。2019年全年，銀保監會、央行等部門密集加力房地產金融風險防范，在銀行、信托、海外債、保險等方面強化房地產融資渠道管理。

2019年初，央行在例行會議和公告中明確定調本年度貨幣政策，在提出“保持房地產金融政策連續性、穩定性，保持個人住房貸款合理適度增長”的同時，特別強調“嚴禁消費貸款違規用于購房，加強對銀行理財、委托貸款等渠道流入房地產的資金管理”。同時提出加強對存在高杠桿經營的大型房企的融資行為的監管和風險提示。

銀行貸款方面，央行建立專職部門，強化對系統重要性金融機構和金融控股集團的“宏觀審慎管理”，特別要求各金融機構房地產類融資余額（表內及表外、項目融資及按揭貸款）占比不得高于29%，強調房地產開發貸款必須嚴格用于具備“四三二”條件齊全的項目，嚴格按照項目工程進度實施放款，嚴格監管貸款的資金流向，嚴禁房地產企業將貸款資金用于拍地及項目保證金等用途。銀保監會下發《關于開展“鞏固治亂象成果促進合規建設”工作的通知》（銀保監發[2019]23號文)，加大對違反房地產行業政策的各種亂象行為檢查處罰力度，強調不得向“四證”不全、開發商或其控股股東資質不達標、資本金未足額到位的房地產開發項目直接提供融資，嚴格限制前端融資模式的發展。

信托融資方面，銀保監部門和央行不斷加強窗口指導，要求全面、從嚴控制房地產信托業務規模。特別是對此前部分激進的信托機構突破“四三二”限制、通過特定資產收益權、股權收益權等方式幫助房企前期融資買地的行為進行了警示督導，暫停了此類地產信托業務；對中小開發企業前期項目融資構成較大壓力。多年來社會高度關注、期待，多次呼之欲出的房地產信托投資基金(REITs)再次擱置。

個人購房貸款方面，央行明確房貸利率調整事項，保持個人住房貸款利率水平基本穩定。央行發布公告決定改革完善貸款市場報價利率（LPR）形成機制，推動降低實體經濟融資成本。央行副行長在政策吹風會上表示，要確保差別化住房信貸政策有效實施，保持個人住房貸款利率基本穩定。央行明確自2019年10月8日起，新發放商業性個人住房貸款利率以 近一個月相應期限的貸款市場報價利率為定價基準加點形成。首套商業性個人住房貸款利率不得低于相應期限貸款市場報價利率，二套商業性個人住房貸款利率不得低于相應期限貸款市場報價利率加60個基點。

強“地根”：改革征地、統一市場推動重點城市內涵式發展

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改《土地管理法》的決定，新《土地管理法》于2020年1月1日起施行。這次土地管理法的修訂，包括集體經營性建設用地入市改革，將完善現有的建設用地供應格局。

在國內大城市紛紛提出“建設用地總量約束”甚至“減量化”發展背景下，農村建設用地資源成為城市內涵集約發展必須盤活的寶貴后備空間。破除農村集體建設用地進入市場的法律障礙，有助于建立城鄉統一建設用地市場和房地產長效調控機制。新《土地管理法》刪除了原《土地管理法》第43條“任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地”的規定，明確集體經營性建設用地入市條件： ，入市的土地要符合規劃，必須是工業或者商業等經營性用途；第二，必須要經過依法登記；第三，在每年的土地利用年度計劃中要做出安排；第四，即使獲得了集體經營性建設用地的使用權之后的土地權利人也要按原來規劃的用途使用土地。改革在建立城鄉統一建設用地市場方面邁出堅實步伐，有利于提升城鄉土地資源綜合利用效益、提高農民財產性收入，也能夠助推鄉村產業升級和新業態進駐，促進鄉村振興。同時，這一突破也對建立房地產長效調控機制、突破土地資源瓶頸、降低社會綜合用地成本具有重要意義。

穩市場：“三穩”當先、一城一策差別化實施限購限貸

市場交易方面，限購、限貸等行政管理措施依然是抑制短期地價和房價過快上漲的主要手段。按照“穩地價、穩房價、穩預期”的基調，多個城市對限購、限貸、限商政策進行了微調。“4?19”會議后，各地政策普遍收緊，市場熱度較高的城市如西安、蘇州分別升級了限購、限售政策；深圳等城市二套房貸款利率上浮水平也止降回升，公積金政策收緊；合肥、蘇州、東莞等城市及時推出“限—競”等土拍政策為土地市場降溫；河南、福建、浙江、安徽等省份以及成都、長沙、武漢等城市相繼推出實施“一城一策”方案和文件。“7?30”政治局會議后，各地方政府根據城市和房地產市場特點精細化政策執行和落實，深化“一城一策”調控，確保市場平穩運行，多地信貸、土地政策收緊，強化限購等交易管理措施。但一些城市則推出放松落戶政策、人才房等措施，限購政策迂回式松動。值得注意的是，具有適度放松調控意圖的城市在東中西部均有分布，反映出在當前經濟形勢下地方的壓力與急切。

促保障：繼續深化制度改革

本年度住房保障政策的核心是堅定不移發展共有產權住房，加快建立多層次住房保障體系。8月，住建部發文提出因地制宜發展共有產權住房，加快促進解決城鎮中低收入居民和符合條件新市民住房困難問題。北京、上海、廣州等地積極探索共有產權住房的建設模式，增加共有產權房住房供應，優化調整共有產權房申購政策。同期，各地加快發展住房租賃市場，規范住房租賃市場秩序。發改委等十部門聯合發布《進一步優化供給推動消費平穩增長促進形成強大國內市場的實施方案（2019年）》，支持人口凈流入、房價高、租賃需求大的大中小城市多渠道籌集公租房和市場租賃的住房房源，將集體土地建設租賃住房作為重點支持的內容?！??30”政治局會議專門強調城鎮老舊小區改造；8月，住建部發文提出棚戶區改造應“盡力而為，量力而行”，科學確定年度任務，嚴格把握棚改范圍和標準，重點改造老城區臟亂差的棚戶區、國有工礦區、林區、墾區棚戶區。房企、各類地產基金等資本機構加速介入城市更新。

黃沙淘盡始見金：2020房地產政策展望

2019年末，外貿摩擦緩和、人民幣匯率回升為國內宏觀調控贏得了更大政策空間。12月12日中央經濟工作會議提出繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，在年中22個城市試點“一城一策”房地產調控的基礎上，“全面落實因城施策”。12月23日，全國住房和城鄉建設工作會議強調2020年著力穩地價、穩房價、穩預期。12月24日《中共中央 國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》正式發布，提振了市場信心。剛剛過去的元旦，央行下調金融機構存款準備金率0.5個百分點。

中房智庫認為，2020年房地產市場調控仍將堅持“穩中有進”思路：一方面著重防范經濟金融風險，整治各種違規金融行為，繼續拆解影子銀行，繼續降低居民杠桿率，刺激消費；通過征地制度改革和信貸管控，防范地方財政風險和政府信用風險。另一方面，加快研究建立長效調控機制，除不動產統一登記、城鄉統一建設用地市場、發展不動產租賃市場外，房地產稅制度（包括個人房屋銷售的土地增值稅）的探索、醞釀將更多扮演預期調控工具角色，但短期內不會推出。

綜合宏觀經濟運行趨勢和近期政策導向，中房智庫對2020年政策趨勢做九點判斷： ，貨幣政策方面，由于銀行和各類金融機構普遍下調房地產行業增長愿景，房地產開發融資渠道管控可能進一步收緊；但在貨幣政策趨向寬松的大背景下，行業總體資金供應狀況應與2019年持平。

第二，由于資金鏈緊張和限售、限價等政策影響，中小房企經營困難導致的整合并購可能增多，行業集中度趨向提高；結合“混改”背景，年內可能推出房地產企業股權收購相關規范政策，保護相關主體權益并防控風險。

第三，“減稅降費”背景下繼續實施寬松的財政政策必然加大地方財政壓力，在積極開辟新稅源、加大稅收征管力度的同時，前期財政赤字較大的城市（特別是三、四線及以下城市）將加大土地供應力度；同時，結合居民住房需求周期以及全面落實“因城施策”的背景，個別城市調控政策可能松動以輔助“賣地”，而首先松綁的可能是限售、限價政策；開發企業則需警惕城市基本面風險。

第四，“改革土地計劃管理”提上議事日程，前期大城市普遍減量收縮發展，土地供應緊張局面可能有所緩和；加之難得的宏觀經濟環境緩和期，重點城市、重點區域土地供應力度可能加大，開發企業可重點布局優質土地資源。

第五，一線和熱點二線城市調控強度預計維持不變，市場交易應有較明顯回暖，房價止跌企穩，但價格快速上升可能性不大；信貸政策將被作為上述城市應對價格可能過快回升的防備手段，存在進一步收緊可能。

第六，結合第七次人口普查，不動產統一登記可能加速推進，真正實現全國聯網查詢，為未來建立“房地產大數據”、實施精準調控提供依據。

第七，在城市步入內涵式空間發展，而財政壓力顯著加大的背景疊加下，社會資本主導城市更新將成為主要模式，年內可能對房地產企業、城市更新基金、信托等資本機構參與城市更新推出規范性政策，相關企業應謹慎把握政策動向，調整項目實施節奏。

第八，規?；》孔赓U企業和住房租賃市場在近年快速發展擴張后步入瓶頸期，甚至誘發風險，2020年政策可能轉向規范項目融資和運營管理。

第九，在當前經濟形勢政策導向下，結合城市各類用房總體供需矛盾運行，以及小微企業、民營經濟發展對空間供給的需求，同時考慮構建多主體供給、多渠道保障住房供應體系的實際需求，商改住、商服物業銷售對象、規模的限制應有所放松，以適應新形勢。

黃沙淘盡始見金。隨著經濟社會形勢和政策環境日趨復雜，只有掌握敏銳的市場閱讀力、深刻的行業洞察力、果斷的戰略決策力、堅定高效的執行力以及全鏈條資源整合與創新能力的開發企業才能生存，并實現新一階段的跨越發展！

作者系中房智庫執行院長 柴鐸、中房智庫研究員 北京師范大學房地產研究中心研究員 趙琳祎

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