對于住房租賃市場來說， 近有兩個令人振奮的好消息：一個來自中央政策層面，近期發(fā)布的“十四五”規(guī)劃建議中明確，“有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房”；另一個來自市場層面，北京市集體土地建設(shè)租賃住房取得新進展，繼成壽寺集體土地租賃住房后，位于豐臺區(qū)花鄉(xiāng)的又一個集體土地租賃住房項目于近期入市，總共可提供房源約3130間。截至9月底，北京市已有39個集體土地租賃住房項目開工，可提供房源5.3萬余間。這對于集體土地建設(shè)租賃住房的各方參與主體來說，不僅從政策層面獲得了信心，也從實操層面收獲了寶貴的經(jīng)驗。

自2017年8月國土部、住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》至今，試點城市從13個擴容到18個，從項目選取到落地運營，集體土地建設(shè)租賃住房在不斷突破制度枷鎖、市場阻礙和資金掣肘，一路走來可謂艱辛。

集體土地建設(shè)租賃住房探路清障

2017年，十九大報告明確了“堅持房子是用來住的、不是用來炒”的定位，提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。在此背景下，利用集體土地建設(shè)租賃住房成為推動用地制度改革、增加保障房供給的一項重要舉措。2017年8月，國土部、住建部聯(lián)合發(fā)文，確定北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市為利用集體土地建設(shè)租賃住房首批試點城市。2019年1月，福州、南昌、青島、海口、貴陽等5個城市獲批試點，試點城市擴容到18個。

盡管試點城市申報踴躍，試點方案完備，目標明確，但集體土地入市并非一路坦途。

首先是法律障礙。未修訂之前的《土地管理法》對農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取限制和保留的態(tài)度，集體建設(shè)用地的性質(zhì)和流轉(zhuǎn)都缺乏法律制度層面的保障，現(xiàn)行的《物權(quán)法》也并未專設(shè)針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利體系。這些因素無疑成為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的障礙。

其次是集體土地流轉(zhuǎn)造成地方政府和農(nóng)村集體間的主體沖突。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改變了地方政府與農(nóng)村的利益分配機制，一定程度上沖擊了地方政府的利益，造成地方政府在推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面并不積極。

第三是集體土地入市的流轉(zhuǎn)對象不明確，對公益性還是經(jīng)營性用地難以界定，這種定性不清晰造成土地流轉(zhuǎn)踟躕不前。

盡管阻力重重，但是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地市場、加快集體土地入市是大勢所趨，各種制約因素也在被一一破解。

2019年8月，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了新修訂的《土地管理法》，并于2020年1月1日實施。新的《土地管理法》刪去了“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規(guī)定，對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。這就意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙宣告破除。

2020年4月，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，其中針對土地市場進一步明確了“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。操作方法將包括：出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導意見，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革，擴大國有土地有償使用范圍等，同時建立農(nóng)地入市的增值收益分配制度。

此次在“十四五”規(guī)劃建議中明確提出，要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。在“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”這一章節(jié)提出，“有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房”。將“完善土地出讓收入分配機制”置于“探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房”之前，意味著“十四五”期間將著力解決土地收入分配機制問題，這也是推動集體土地入市的重要前提。

18城積極試點，進展不一

2018年1月，國土部和住建部批復了除北京、上海之外的首批11個城市的試點方案。僅從試點方案來看有頗多亮點。各個城市在試點方案中，均明確了試點項目審批程序、試點建設(shè)運營機制、試點監(jiān)測監(jiān)管機制、承租人權(quán)益保障機制等關(guān)鍵內(nèi)容。例如廣州提出要創(chuàng)新機制、激活資源、增加農(nóng)民收入、探索城鄉(xiāng)一體化過程中租賃住房籌集的新思路和集體建設(shè)用地利用新模式；沈陽明確要市場政府同時發(fā)力，以市場為主滿足多樣需求，以政府為主提供基本保障，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

在建設(shè)運營機制上，沈陽提出：以入股、聯(lián)營方式運營的，建立協(xié)議制度，成立新公司；縣、區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責對合同執(zhí)行及農(nóng)民利益保障進行監(jiān)管。各級農(nóng)業(yè)主管部門按照國家、省市有關(guān)規(guī)定，對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作進行指導監(jiān)督。廣州提出：引進企業(yè)運營的，由村集體通過公開招標方式選擇已完成租賃住房運營工商登記的企業(yè)，簽訂租賃住房運營協(xié)議；由政府委托單位運營的，由村集體根據(jù)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定與政府委托單位簽訂租賃住房運營協(xié)議。南京提出：支持集體經(jīng)濟組織自行運營，納入全市住房租賃試點企業(yè)范疇；鼓勵委托給專門的住房租賃企業(yè)進行管理和運營。肇慶則為集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房設(shè)置了三種開發(fā)模式：村集體可以自行開發(fā);通過聯(lián)營、入股等方式與合作公司合作開發(fā)；或以租賃方式，讓承租人自行開發(fā)。

在技術(shù)、財稅、金融等支持政策方面，武漢提出將搭建集體租賃住房項目用地信息發(fā)布平臺、住房租賃交易監(jiān)管服務(wù)平臺，建立住房租賃交易數(shù)據(jù)庫，積極開展“互聯(lián)網(wǎng)+租賃”服務(wù)。南京市則在金融財稅和公共設(shè)施配套上給予扶持，鼓勵與國家開發(fā)銀行等政策性銀行合作，安排一定的貸款額度；對項目提供稅收優(yōu)惠并給予一定的財政補貼。佛山在信貸支持方面，鼓勵商業(yè)銀行以項目用地使用權(quán)整體抵押擔保、租金等應(yīng)收賬款提供質(zhì)押擔保等多種形式提供信貸支持。沈陽市則從簡化審批流程、公積金提取支付房租等方面提供了對于項目的支持。各個城市的支持措施涉及資金供給、財稅支持、審批簡化、公共設(shè)施配套、平臺建設(shè)等多個方面，為項目的建設(shè)運營提供了扎實的基礎(chǔ)和多方位的保障。

盡管各試點城市出臺的試點方案亮點頗多，但在落實進度上卻存在很大差異，很多城市在執(zhí)行層面“雷聲大雨點小”。截至目前，18個試點城市項目投入運營的 ，大多城市還處在項目建設(shè)階段，有的甚至仍停留在文件上。

無論是從推進進度還是效果來看，北京都是一馬當先。截至目前全市已有39個集體土地租賃住房項目開工，可提供房源5.3萬余套。今年已有南三環(huán)成壽寺項目和豐臺花鄉(xiāng)項目投入運營。

試點項目進入運營階段的還包括合肥。2020年10月底，合肥 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房濱紛公寓項目開業(yè)運營，項目總建筑面積5.3萬平方米，建成租賃住房514套。

另外兩個一線城市進展也較為順利。廣州花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)旗新村集體用地建設(shè)租賃住房試點項目早在2018年11月就已開工建設(shè)；上海也于2019年開工建設(shè)了 個集體土地租賃房泗涇站社區(qū)項目，預計2021年前后啟用。此外，武漢、鄭州、福州、杭州、佛山、海口等大多數(shù)城市均已開工建設(shè)，今年年底將有更多的試點項目進入出租運營階段。

在項目推進過程中有些城市也遇到一些困難，例如南京，據(jù)媒體報道，南京試點方案確定了三塊地作為試點，一是棲霞區(qū)南象山地塊，二是浦口區(qū)林山村地塊，三是六合區(qū)冶浦村地塊，但均因各種原因難以啟動。比如棲霞區(qū)南象山地塊，周邊既不靠園區(qū)，也不臨街，周邊租房需求很少。而浦口區(qū)林山村地塊原為地鐵收儲用地，若用來建租賃房，需要給地鐵集團交1.2億元，不具有經(jīng)濟可行性。由此可見，集體土地建設(shè)租賃住房選址是關(guān)鍵一環(huán)。

北京經(jīng)驗值得借鑒

北京是利用集體土地建設(shè)租賃住房試點 早的城市，也是本輪試點收獲 的城市。早在2011年9月，國土資源部就批準北京市開展試點工作，北京成為 個利用集體土地建設(shè)租賃住房的試點城市。因此本輪開展集體土地建設(shè)租賃住房試點，北京可謂水到渠成。

按照規(guī)劃，北京從2017年至2021年五年內(nèi)供應(yīng)1000公頃集體土地用于建設(shè)租賃住房。3年試點，如今已到收獲期。今年7月，南三環(huán)成壽寺集體土地租賃住房投入運營，成為全國 投入運營的試點項目。近日位于豐臺區(qū)花鄉(xiāng)的又一個集體土地租賃住房項目也已入市。接下來將有一大批試點項目進入出租運營階段。

作為 早的試點城市，北京收獲的不僅僅是一大批試點項目的入市，更重要的是為全國其他城市提供更多可供借鑒的經(jīng)驗。筆者認為至少有以下幾點值得借鑒。

首先是政策先行。近年來北京市先后出臺了《關(guān)于加強北京市集體土地租賃住房試點項目建設(shè)管理的暫行意見》《關(guān)于進一步加快推進集體土地租賃住房試點項目建設(shè)的通知》《關(guān)于我市利用集體土地建設(shè)租賃住房相關(guān)政策的補充意見》等重要文件，對集體土地租賃住房建設(shè)加強管理，在項目選址、戶型設(shè)計、居住配套、租金與租期、不動產(chǎn)權(quán)管理、租賃運營等方面進行了規(guī)范。

其次是鼓勵多方主體參與。主要提供了幾種參與模式：一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織自行投資建設(shè)；二是集體經(jīng)濟組織以土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營方式與國有企業(yè)合作建設(shè)；三是集體經(jīng)濟組織以項目經(jīng)營權(quán)出租的方式與社會資本合作開發(fā)。從目前已開工的項目來看，既有經(jīng)濟實力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織，也有市屬國有企業(yè)，以及萬科等民營、專業(yè)住房租賃企業(yè)參與。

第三是注重“職住平衡”。在選址方面，北京重點考慮“職住平衡”問題，將集體土地租賃住房項目選擇在靠近園區(qū)或人口相對密集的區(qū)域。例如今年進入運營的成壽寺和花鄉(xiāng)項目，均處在城區(qū)優(yōu)質(zhì)地段，租賃需求旺盛。根據(jù)2017年北京新版城市總規(guī)，到2020年北京全市城鄉(xiāng)職住用地比例由2015年的1:1.3調(diào)整為1:1.5以上，到2035年調(diào)整為1:2以上。租賃住房選址成為調(diào)節(jié)職住平衡的重要內(nèi)容。

第四是補貼到位。今年9月份北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市財政局聯(lián)合印發(fā)了《北京市發(fā)展住房租賃市場專項資金管理暫行辦法》，為多渠道籌集租賃房源，提出集體土地建設(shè)租賃住房可獲得資金補助，標準為成套住房4.5萬元/套，非成套住房3萬元/間，集體宿舍5萬元/間。由此不僅降低了租金水平，也為建設(shè)單位贏得了利潤空間，調(diào)動了他們的積極性。

結(jié)語：經(jīng)過3年多的試點，利用集體土地建設(shè)租賃住房的探索取得了一些可供借鑒的經(jīng)驗，但仍然存在著諸多制約因素，特別是在土地收入分配機制方面需要進一步完善制度，在市場層面需要出臺更加細化的支持政策，從而調(diào)動各方主體的積極性。

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