小產(chǎn)權(quán)房正成為當(dāng)下國內(nèi)熱點話題。先有12月11日國務(wù)院常務(wù)會議指出：“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購購小產(chǎn)權(quán)房。”三天之后，即有媒體報道：“國土部稱符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房可考慮轉(zhuǎn)為合法”，但是同日國土部又稱：“符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為合法”的報道失實。在此不到72公里的有無、前后、進(jìn)退、正反、損益、盈虛、禍福之間，幾千萬的小產(chǎn)權(quán)房的業(yè)主和利益相關(guān)者的權(quán)利和利益在天地之間轉(zhuǎn)換，真可謂：“長安有貧者，為瑞不宜多”。

全面解讀有關(guān)國務(wù)院會議的報道內(nèi)容，它確實強調(diào)了城鎮(zhèn)居民不得購購小產(chǎn)權(quán)房，但是該次會議并沒有強調(diào)不去有效解決小產(chǎn)權(quán)房問題。這是次公開報道國務(wù)院常務(wù)會議要求城鎮(zhèn)居民不要購購小產(chǎn)權(quán)房，也是次公開報道國務(wù)院常務(wù)會議研究小產(chǎn)權(quán)房問題，由此反倒說明了小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為國務(wù)院關(guān)心的、熱點的民生問題。

因此，有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的問題，無論是國務(wù)院的會議，還是國土資源部的正反合的說法，實際上同條共貫，一切皆緣中國歷史上部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》下月即將付闕施行。也正是這部法律的即將施行，從而將小產(chǎn)權(quán)房問題投到了中國改革熱點的頂端，全民聚焦的捌點。

 1《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行需要對集體所有的土地有一個依憲交待

中國小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

根據(jù)近年來村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計公報和國家統(tǒng)計局的有關(guān)資料，截至2007年上半年，全國實有村鎮(zhèn)房屋建筑面積已達(dá)到330億平方米，其中住宅270億平方米左右；公共建筑近30多億平方米；生產(chǎn)性建筑30億平方米左右。通過帶房入城、舊城改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)居民的依法建造、村集體直接開發(fā)、合作開發(fā)、各種形式的信托持有等多種途徑和形式，小產(chǎn)權(quán)房已達(dá)到現(xiàn)存全國實有村鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20%以上，其中涉及到村鎮(zhèn)住宅的大約50多億平方米；涉及到村鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑的規(guī)模也很大，它甚至已成為許多中小企業(yè)、三資企業(yè)的主要的生產(chǎn)場所、倉儲場所。

目前中國城鎮(zhèn)人口已達(dá)到5.8億，城鎮(zhèn)化水平已超過了45%，這是人類歷史上的一次城市化轉(zhuǎn)型，根據(jù)國家有關(guān)部門的預(yù)期：“按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個百分點測算，到2020年還將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右的人口。”

截止到2007年中，全國共有建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)3萬出頭；村莊300多萬個；村民委員會所在地50多萬個，但是近年來全國每年村莊減少數(shù)萬個，建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)減少千個左右。其中根據(jù)《2005年建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)公報》“2005年末，全國建制鎮(zhèn)數(shù)量比上年末減少了59個，集鎮(zhèn)減少1134個，村莊減少70215個。全國小城鎮(zhèn)平均現(xiàn)狀用地面積由2004年的0.76平方公里提高到0.82平方公里，其中建制鎮(zhèn)用地由1.26平方公里提高到1.34平方公里，集鎮(zhèn)由0.36平方公里提高到0.38平方公里。2005年末，全國建制鎮(zhèn)平均人口8352人，比2004年增加293人，比2000年增加1496人；集鎮(zhèn)平均人口2501人，比2004年增加74人，比2000年增加395人。”與此相對應(yīng)，村鎮(zhèn)人口減少了，小產(chǎn)權(quán)房問題卻擴大了。

事實上中國的城鎮(zhèn)化速度不會降低，小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模就會擴大；不根據(jù)《憲法》落實農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制憲原則和法規(guī)運轉(zhuǎn)體系，小產(chǎn)權(quán)房的問題就不可能根本解決。如若目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的試點方法已不足應(yīng)對了，以新的全國性的法規(guī)統(tǒng)一解決已成為改革的必然。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實際上強行拉開了解決中國小產(chǎn)權(quán)房的序幕

目前小產(chǎn)權(quán)方的利益核心不是房屋造價多少，受惠于國內(nèi)生產(chǎn)通脹的限度，房屋造價的上漲大多數(shù)人還能接受；其利益核心在地價，受惠國內(nèi)資產(chǎn)價格的巨大升勢，它使城鄉(xiāng)居民可以通過灰色地帶享受小產(chǎn)權(quán)房地價上漲的特殊利益以對付中國的高房價和通貨膨脹。因此若以損益關(guān)系而論，土地管理法譬如小產(chǎn)權(quán)房之損，用一塊少一塊；城鄉(xiāng)規(guī)劃法譬如小產(chǎn)權(quán)之益，加一部分規(guī)劃多一部分房屋。為此治理小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該土地和規(guī)劃兩法并用，而且理想的方法應(yīng)該是先有土地法立規(guī)矩，后有規(guī)劃法劃方圓。但是目前管小產(chǎn)權(quán)房地的沒來，管小產(chǎn)權(quán)房天的先來了。

由于國土資源部、全國人大仍在研究集體土地法規(guī)的有關(guān)的問題，建設(shè)部主力推動的城鄉(xiāng)規(guī)劃法立法已獲成功。2007年10月28日十屆人大第三十次會議通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，胡主席同日發(fā)布第七十四號主席令，宣布該法自2008年1月1日施行，同時現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》廢止。《城市規(guī)劃法》轉(zhuǎn)變?yōu)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃法》，一字之差，卻標(biāo)志著中國將從2008年元旦起徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時代。而與此相反，商品化的土地使用權(quán)的管理卻仍然是用征地制度這個獨木橋來連接城鄉(xiāng)兩個世界。

本來集體土地制度應(yīng)該是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》運轉(zhuǎn)的前提，也是其實施的基礎(chǔ)。遺憾的是到目前為止，中國的《土地管理法》還沒有根據(jù)《憲法》的原則建立集體所有土地完整的法規(guī)體系，集體土地使用權(quán)也沒有根據(jù)《憲法》的憲則進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。由此導(dǎo)致了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》成為一部跛腳的法律，本應(yīng)與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》同期出臺的集體土地管理法規(guī)的延緩出臺，導(dǎo)致了中國集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等問題獲得了巨大的灰色運轉(zhuǎn)空間。建設(shè)部推進(jìn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的快速舉措已使主管土地政策的國土資源部處于追趕狀態(tài)，明年元旦《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行又將使中國的600多個城市，1600多個縣獲得了中國32多萬個村鎮(zhèn)規(guī)劃的主導(dǎo)、主審權(quán)，這是中國規(guī)劃史上的一次放權(quán)，也是地方政府主導(dǎo)集體土地利益調(diào)整的的歷史機會，有本事的地方政府可以將大量灰色的歷史問題轉(zhuǎn)為合法。由此有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)村建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，2000多個縣市政府完全就可以依法進(jìn)行行政調(diào)整和補辦一些手續(xù)了。因此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實際上強行拉開了解決中國小產(chǎn)權(quán)房的序幕。

解決集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和小產(chǎn)權(quán)房問題的大戰(zhàn)略分析

無論是基于對《憲法》的責(zé)任，還是要加強對城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的管理，國土資源部都必須對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和小產(chǎn)權(quán)房問題表達(dá)意見。如果國土資源部做不了，就需要國務(wù)院出面行使。對此大體可以有四個途徑：其一，修改《土地管理法》，建立有關(guān)集體所有土地﹑特別是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)體系和權(quán)利安排；其二，制定有關(guān)條例，初步建立農(nóng)村建設(shè)用地制度和促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場；其三，國務(wù)院或國土資源部發(fā)布有關(guān)集體土地改革的行政通知，以行政政令的方式確立集體建設(shè)用地的改革路徑和架構(gòu)；其四，確立由地方政府試點解決的過渡性安排。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行肯定需要《土地管理法》的配套修改，從目前情況分析，雖然《土地管理法》的修改、補充僅需要兩月即有一次例會的全國人大常委會批準(zhǔn)即可，但是《土地管理法》的修改不僅是主體內(nèi)容的問題；不僅是抽象的立法技術(shù)問題，更多的是當(dāng)代中國文明的轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)居民利益的革命性調(diào)整。因此，近期以《憲法》為基礎(chǔ)即全面實現(xiàn)《土地管理法》的體系修改是不太可能的，比較好的全面修改的歷史機遇應(yīng)大約是2010年的十七屆三中全會的前后。

也正是基于此，目前解決集體土地問題有兩個路徑：其一，由國務(wù)院年底前發(fā)布一個嚴(yán)格利用土地的通知，它基本上應(yīng)該是近幾年中國土地管理經(jīng)驗的總結(jié)，是《土地管理法》等法律修改的前置，是為《土地管理法》等修改作準(zhǔn)備。由于它還不是法律、法規(guī)，實際部門仍不能據(jù)此解決集體土地的系統(tǒng)性問題。當(dāng)然從形式上看，這種政令也可以是系列的通知并分多次頒布，但其效力和影響力都必定是有限的。其二就是采用分步驟的方式逐步建立中國集體土地管理制度，進(jìn)行《土地管理法》的個別條款的修改。

目前來看，小產(chǎn)權(quán)和集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的違規(guī)問題，決不可能因為以上一兩個嚴(yán)格的行政通知就會得以糾正；也決不會因為若干法律若干條款的修改就會有效解決，中國集體土地法規(guī)體系的建設(shè)目前需要全面整體的制度突破。

由于2004年10月21日國務(wù)院以國發(fā)〔2004〕28號文件的名義發(fā)布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中強調(diào)了：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”因此為了配合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行，年底國務(wù)院與之配套的政令或行政通知，不可能在這個已有的原則上完全退步。當(dāng)然無論政自何方，都不應(yīng)該激化矛盾，并使國民利益問題變?yōu)樯鐣_突。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行，對有關(guān)集體所有土地管理配套法規(guī)的出臺有了迫切要求。有效的解決小產(chǎn)權(quán)房問題已為期漸進(jìn)，在改革的總攻之前，大眾應(yīng)該接受等待，專業(yè)者應(yīng)該接受民眾的期待。等待是山，期待是海，改革應(yīng)該是勢如破竹﹑排山倒海。誠可謂大禹治水的經(jīng)驗：“隨山刊木，奠高山大川”；“高高下下，疏川導(dǎo)滯”。

 2依憲﹑分享﹑和諧應(yīng)該成為解決小產(chǎn)權(quán)房的基準(zhǔn)

平均地權(quán)是新中國的立國基礎(chǔ)和共產(chǎn)黨取得新民主主義革命的根本保障

英國經(jīng)濟學(xué)家威廉·配弟認(rèn)為“勞動是財富之父，土地是財富之母”。平均地權(quán)是新中國的立國基礎(chǔ)和共產(chǎn)黨取得新民主主義革命的根本保障。為此1950年6月28日人民政府頒布的《土地改革法》開宗明義即規(guī)定：“廢除地主封建的土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制。”1954年9月20日一屆人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，第八條憲則規(guī)定：“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”實際上土地所有權(quán)改革是新中國完成的次國民收入的革命性分配。而且上世紀(jì)50年代，處于社會主義陣營中堅地位的中國，一開始就沒有選擇集體農(nóng)莊的土地公有制，構(gòu)造了農(nóng)民的土地所有權(quán)，形成了以后中國有別于蘇聯(lián)改革的市場經(jīng)濟發(fā)展的較寶貴的基礎(chǔ)，這是中國之幸，歷史之福。

農(nóng)村土地轉(zhuǎn)型30年已過，中國應(yīng)該實事求是地調(diào)整集體土地政策

二十世紀(jì)60年代政治上中國開始批蘇修，經(jīng)濟上又向蘇聯(lián)修正。1962年9月27日中共八屆十中全會通過了《農(nóng)村人民公社工作

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