備受關(guān)注的《土地管理法》修訂工作已經(jīng)全面展開。

記者從國(guó)土資源部了解到，由該部法規(guī)司牽頭，各個(gè)業(yè)務(wù)司均參與其中，《土地管理法》已經(jīng)成了當(dāng)前土地立法的。另據(jù)有關(guān)人士透露，《土地管理法》今年列入了國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃，國(guó)土資源部有望在今年向國(guó)務(wù)院提交《土地管理法》修改文本。

一位接近該法修改的專家告訴記者，《土地管理法》此次修改有四大：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、征地制度改革、土地出讓收益分成改革和土地審批制度改革等。

其中，土地出讓收益分成改革成為各方討論的熱點(diǎn)，這將改變地方政府土地出讓收入是“財(cái)政”的現(xiàn)狀。

改革土地管理機(jī)制

據(jù)悉，《土地管理法》修改已經(jīng)征集了眾多專家的意見，目前修改的方向主要集中在上述四個(gè)方面，而政府土地管理改革工作，成為這次《土地管理法》修改的。

目前的土地收益分成機(jī)制是否合理？土地出讓收益用途如何規(guī)范？土地審批制度如何改革？

這些問題均已被列入《土地管理法》討論的范圍，有關(guān)專家已經(jīng)給出了比較詳細(xì)的改革和問題解決方案。

上述專家表示，土地出讓收益制度改革的基本方向是擴(kuò)大分成比例，逐步加大對(duì)土地出讓金等土地出讓收入的控制權(quán)，以合理的方式引導(dǎo)土地出讓金向正確方向使用。

今年3月份，國(guó)土資源部等部門聯(lián)合出臺(tái)了《土地出讓金收支管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“辦法”)，其中規(guī)定15%的土地出讓金必須用于土地復(fù)墾和土地整理工作，土地出讓金必須納入地方財(cái)政，實(shí)行“收支兩條線”管理。

去年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱“24號(hào)文”)中也明確規(guī)定，地方土地出讓金收入的10%應(yīng)用于城市廉租房建設(shè)。

但是，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云對(duì)本報(bào)表示，由于地方“土地財(cái)政”家底不清，很難確定地方政府能嚴(yán)格執(zhí)行上述政策。因此，關(guān)于土地出讓收益分配的改革，還需要從很多方面來規(guī)范。

上述專家表示，此次《土地管理法》修改不僅包括和地方的土地收益分成，還將農(nóng)民等利益主體在土地出讓收益中如何參與分配的問題列入考慮范圍之內(nèi)。

例如，農(nóng)民社保問題和土地可以考慮采取掛鉤制度。地方政府從農(nóng)民手中征取了土地，取得了土地出讓收益，而失地農(nóng)民社保問題同樣是政府應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，應(yīng)該由財(cái)政資金中出，可以將地方收取的土地出讓收益與財(cái)政安排的失地農(nóng)民社保工作掛鉤考慮。

除了土地收益分配機(jī)制改革外，此次列入《土地管理法》修改范圍的還有土地審批制度改革。上述專家透露，整體改革方向是土地審批權(quán)逐步下放，只管用地指標(biāo)，省級(jí)及以下政府負(fù)責(zé)具體用地審批。

據(jù)悉，土地審批制度改革，將從“審批環(huán)節(jié)、審批事項(xiàng)、批準(zhǔn)權(quán)限、報(bào)批方式、報(bào)批程序和審查內(nèi)容”六大方面，嚴(yán)把土地審批中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行“全方位卡位”。

總體來看，這項(xiàng)改革的主要集中在三個(gè)方面：一是審批管制將得以加強(qiáng)。

二是嚴(yán)格新增建設(shè)用地的審查報(bào)批，保障國(guó)家工程必需用地。而且，土地審批權(quán)限將進(jìn)一步向集中，并由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)控，建立新增建設(shè)用地審批與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合的機(jī)制。

三是加大審查力度。即對(duì)各地土地利用總體規(guī)劃、占補(bǔ)平衡、產(chǎn)業(yè)政策、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收等等進(jìn)行嚴(yán)格審查。

在加大土地審批權(quán)以控制建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)，國(guó)土系統(tǒng)還將對(duì)目前的土地審批事項(xiàng)進(jìn)行清理，“該管則管，不管則放”。

“土地財(cái)政”面臨調(diào)整

在《土地管理法》修改內(nèi)容中，關(guān)于土地出讓收益分成調(diào)整問題始終是觸動(dòng)地方政府“土地財(cái)政”較敏感的神經(jīng)。

據(jù)悉，作為土地出讓收入的大頭，土地出讓金目前約70%分成歸地方，這部分收入也是政府出讓土地的純收益。

中房集團(tuán)理事長(zhǎng)孟曉蘇在日前召開的“中國(guó)地產(chǎn)30年高峰論壇”上表示，我國(guó)土地出讓收入急劇增長(zhǎng)，在2007年底已經(jīng)達(dá)到9100億元，占地方財(cái)政收入的28%，個(gè)別地區(qū)土地出讓收入甚至占到了當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的50%。

正是出于利益的刺激，很多地方政府打著“運(yùn)營(yíng)城市”和“運(yùn)營(yíng)土地”的名義抬高土地價(jià)格，“賣地生財(cái)”。

上述有關(guān)專家向記者介紹，《土地管理法》修改將調(diào)整土地出讓收益分成比例，但是不改變土地出讓收益“大頭”歸地方的既有格局，只是加強(qiáng)對(duì)土地出讓收益的控制，引導(dǎo)土地出讓收益合理使用。

加大對(duì)土地復(fù)墾和土地整理的投入是土地出讓金使用的主要方向，此前財(cái)政部等部門聯(lián)合發(fā)出的“辦法”中已經(jīng)明確規(guī)定土地出讓金15%用于土地整理和復(fù)墾。此外，財(cái)政部希望能將土地出讓金納入財(cái)政預(yù)算，進(jìn)行陽光化管理。

上述專家表示，《土地管理法》修改是從制度上改變了土地出讓金管理、使用的方式，并沒有具體規(guī)定用途。整體來看，加大對(duì)民生的支出，減少城市建設(shè)支出，建立土地出讓金儲(chǔ)備基金，保證持續(xù)發(fā)展是改革的主要思路。

上述專家向記者介紹，目前這些改革性建議已經(jīng)交給國(guó)土資源部，而國(guó)土資源部也成立了由法規(guī)司牽頭的《土地管理法》修改小組。預(yù)計(jì)較快明年才能遞交全國(guó)人大。

實(shí)際上，《土地管理法》修改還面臨很多難題。雖然財(cái)政部等部門已經(jīng)發(fā)布了“辦法”，但是地方政府隱匿、轉(zhuǎn)移土地出讓金收入的實(shí)例屢見不鮮。

例如，審計(jì)署今年8月公布的11城市土地出讓金審計(jì)公告，11個(gè)城市有1864.11億元土地出讓金沒有納入基金預(yù)算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71.18%。

鄒曉云表示，地方“土地財(cái)政”臺(tái)賬不清問題是制約土地出讓收益分配改革的主要問題，但是目前幾次土地普查都遇到地方政府“不交實(shí)底”的問題。

約7成的土地出讓金根本不記賬，其清理和管理難度可想而知，更何況要?jiǎng)拥胤秸暗案狻?，重新切分土地出讓金，其所涉及到的各方利益矛盾，極為復(fù)雜。

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