30年前，百廢待興的中國選擇了改革開放，選擇了社會主義市場經濟。土地作為不可或缺的生產要素，煥發出的活力。地財涌動，我國經濟社會全面協調可持續發展由此打下堅實的基礎。

我國土地有償使用制度改革30年歷程，是一部成功啟用經濟杠桿的歷史，是一部成功引入競爭機制的歷史，并正在繼續譜寫向縱深推進、切實發揮市場機制在土地資源配置中基礎性作用的歷史。

回顧過去，可以更好地展望未來。

啟用經濟杠桿，土地由無償、無期限、無流動向有償、有期限、有流動轉變

30年前，剛剛從10年“文革”中走出來的中國，經濟瀕臨崩潰，高度集中的計劃經濟體制，嚴重束縛著生產力的發展，也束縛著土地資源的合理配置和利用。農村土地由集體統一經營，國有土地按計劃配置，實行行政劃撥，土地資源處于一種無償、無期限、無流動使用的狀態。

舊的體制，帶來土地資源的極大浪費。1985年以前，我國耕地每年凈減少較高達1500多萬畝。國家從土地上得不到收益，城市建設只得再從別的地方籌集資金，缺乏穩定的資金來源，導致經濟發展越快，城市建設欠賬越多，財政越困難。房地產成了國家只有投入而無產出的包袱，寬地窄用、好地劣用等現象十分突出。

改革開放頭先沖破的是土地無償、無期限、無流動的禁區。1979年7月五屆全國人大二次會議審議通過和頒布施行的《中外合資經營企業法》規定，可以出租批租土地給外商使用。

同年12月31日，成立不久的廣東省深圳市，簽訂了個吸引外資開發經營房地產項目合同，由深方提供土地，香港妙麗集團投入資金，合作興建和經營住宅樓，規定稅后純利深方、港方按85∶15分成。由于合作經營很成功，妙麗集團進而申請獨資開發經營。1981年2月，雙方簽訂合同，深圳市提供6000平方米“地皮使用權”，由妙麗集團“獨資興建和經營商住大廈”，土地使用年期30年，使用費每平方米5000港元。至1981年12月的兩年間，深圳房地產公司單在羅湖小區就“引進外商獨資經營房地產項目10個，訂租（出租）土地4.54萬平方米，土地使用費21360萬港元；另有8.1萬平方米土地作為4億多港元的物化資本，在10個項目中與外商6億多港元的投資合作建造商品樓宇”，“使昔日雜草叢生的羅湖小區，很快變成了高樓林立的商業、金融”。

《深圳經濟特區土地管理暫行規定》自1982年1月1日起施行，規定了不同用途土地各自使用較長年期和不同用途不同地區每年每平方米土地使用費標準。還規定，土地使用費“可一次性付款……也可分年付款，按年息八厘加收利息。”《暫行規定》“適用于在特區興辦企業、事業的所有單位”。

遼寧省撫順市自1984年1月起開征土地使用費，是非沿海城市中起步較早的。開征的緣起是，當時的撫順市主管副市長劉文甲，于1983年聽了中共黨校教授易之關于社會主義社會地租仍然存在、城市土地理應有償使用的專題講課后，開始琢磨并組織調研，提出開征方案。后經市政府討論通過和財政部批準，全面開征城市土地使用費。盡管當時市里還沒有“三資”企業，但開征當年就收取土地使用費1300多萬元，不僅使城市基礎設施投資短缺的情況有所緩解，而且有的企業主動退出超占及閑置的土地。至1985年底，全市共退還土地15萬平方米。

1984年初，上海市城市經濟研究會成立了“上海城市土地有償使用”課題組，對有償用地的收費形式、方法和標準等六個方面作了專門研究，抽樣調查了區位反映較敏感的1161家獨立核算的商業企業（占全市商業總數的20%）的土地收益情況。經測算，并參考歷史上地價水平，將市區用地按地段繁華和開發程度分成7級，郊區、縣分為3級，設計了3套土地使用費方案。

廣東省廣州市自1984年下半年起開征經濟技術開發區、新建項目、“三資”項目的土地使用費。據介紹，廣州城市建設資金每年約需5億元，但實際只有一半左右，缺口很大，征收土地使用費對緩解資金短缺起到了不小的作用。

1984年下半年，浙江省蒼南縣龍港鎮政府順應農民盼望進城改善居住條件和從事經濟活動的愿望，有償提供土地，成為我國座農民城。至1985年底，龍港鎮政府收取土地使用費1000多萬元。后來的12年間，龍港新城建設共投入資金12億多元，其中90%是通過土地有償使用籌措的。

收取城鎮土地使用費，盡管標準較低，土地仍然由行政劃撥，還不能名正言順地進行市場流通，但這一創造性的實踐，使原本不值錢、隨意使用的土地一下子有了“身價”，為我國土地使用制度改革取得歷史性突破作好了準備。

引入競爭機制，從深圳土地拍賣“槌”到全面推行經營性用地和工業用地招拍掛出讓

競爭，是經濟發展活力的源泉。有競爭，就會形成相對合理、反映市場供求關系和資源稀缺程度的價格。

1987年9月9日，深圳市政府頭次以協議方式將一塊5321平方米住宅用地的使用權，以106萬元的價格出讓給某公司，使用年限為50年。同年12月1日，深圳市頭次公開拍賣土地使用權，一宗面積為8588平方米的土地被一家房地產公司以525萬元的價格競得使用權。這一改革舉措面臨的困境是“違憲”，因為《憲法》明文規定土地不能出租、轉讓。一槌定乾坤。次年4月，《憲法》增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的條文。隨后，《土地管理法》也作了相應的修改。

引入競爭機制之路并非坦途，土地拍賣槌聲一度相當寥落。有的地方原來已經建立了成熟的土地拍賣制度，這時也改為協議出讓。在協議出讓的情況下，關系好的或者付了“尋租”成本的人，就能用很低的價格批到好地，國有土地資產大量流失。

有媒體透露，1987年至1999年，深圳市利用拍賣和招標兩種方式一共賣出了80多宗地，面積基本上都在1萬平方米左右。而每年協議出讓面積是100多萬平方米。兩者相差甚遠。1995年、1996年還一度終止了土地拍賣。1997年連一次招標或拍賣都沒有舉行。1998年深圳市土地出讓金達108億元，但這一年僅有的兩次招標和兩次拍賣，一共只有3.3億元。1999年之前，深圳90%的土地實行的是非市場價格的協議出讓。

協議出讓意味著存在很強的人為操縱的可能性。讓行政權力從富有誘惑力的利益空間中退出，發揮市場機制在土地資源配置的基礎性作用，需要很大的勇氣，但能帶來巨額的回報。1999年，浙江開始在全省范圍內實行經營性用地一律招標拍賣制度。2000年，全國土地招標拍賣收益為350億元，而浙江一個省就達195億元。

基層的頭創精神，在2001年國務院15號文件（即《關于加強土地資產管理的通知》）和2002年國土資源部11號令（即《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》）中受到了高度重視。國務院15號文件提出，從嚴格控制建設用地供應總量，嚴格實行國有土地有償使用制度，大力推行招標拍賣，加強土地使用權轉讓管理，加強地價管理和規范土地審批行為。國土資源部11號令則對經營性土地協議出讓“叫停”，明確四類經營性用地使用權出讓必須采用招拍掛方式。這兩個文件對土地市場建設的推進作用顯而易見：2000年全國招標拍賣出讓土地的收益為350億元，2001年為492億元，增長率為40%。2002年，全國國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓的宗數、面積、價款分別是上年的108.55%、273.8%和197%。

一些地方為招商引資，工業用地出讓中長期存在著低地價乃至“零地價”行為，嚴重干擾了土地市場秩序，為一些地方搞低水平重復建設和擴大固定資產投資提供了條件。其獲取土地的方式必須加以改革。國務院15號文件已經提出：除按現行規定必須實行招拍掛的土地外，工業用地也要創造條件逐步實行招拍掛出讓。這個規定是工業用地進入招拍掛的一個信號。

工業用地實行招拍掛出讓呈不可阻擋之勢。2004年出臺的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（即國務院28號文件），有針對性地指出：“必須嚴禁非法壓低地價招商”，同時要求要加快探索和實踐，加快工業用地進入市場化配置。2006年出臺的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（即國務院31號文件），則完全把工業用地納入了市場競爭的范圍，要求“工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的較低價標準”。

2006年12月27日，國土資源部發布《全國工業用地出讓較低價標準》，并將從2007年1月1日起實施。此舉標志著，我國工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓底價和成交價格均不得低于所在地土地等別相對應的較低價標準。

工業和經營性用地招拍掛出讓，由國家政策上升為國家法律。2007年3月16日頒布的《物權法》明確規定：“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。”

要用地，找市場。土地進入市場的配套制度建設至關重要。隨著市場機制配置土地資源的范圍不斷擴大，我國土地市場運行制度和組織建設取得了明顯進展，市場服務體系逐步形成。一是土地公開交易、基準地價定期公布、土地市場交易信息發布和土地登記資料公開查詢等制度基本建立，保障了土地市場的規范運行；二是完善土地市場組織形式，全國各地紛紛設立土地有形市場，土地使用權交易更加便利、安全、公開和公平；三是轉變政府職能，減少和規范行政審批，培育和發展了土地市場中介服務組織，土地估價、咨詢、交易代理、登記代理等中介服務機構獨立、客觀、公正執業。

競爭機制的引入，使我國土地資源市場化配置程度顯著提高。2007年，我國全面推行工業用地招拍掛出讓和工業用地較低價標準，全國共出讓土地22.65萬公頃，其中招拍掛出讓土地11.53萬公頃，占出讓總面積的50.9%，比上年提高了20.4個百分點。2008年上半年，我國招拍掛出讓土地74.2萬畝，占出讓總量的81.9%，同比提高45.9個百分點，其中工礦倉儲用地招拍掛出讓比重達74.3%，同比提高63.8個百分點。地價監測范圍擴大到105個城市。

由此可見，推進土地使用制度改革，不是簡單地讓土地進入市場，而是一個建設、培育、規范土地市場的復雜過程。

向縱深推進，力爭對國家機關辦公、基礎設施以及各類公共社會事業用地，一律實現有償使用，構建城鄉統一的建設用地市場

當前，我國土地有償使用制度改革，正在繼續向縱深推進，市

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