修舊還是立新？ 房地稅地方同床異夢(mèng)

現(xiàn)有地方試點(diǎn)方案，均是修改現(xiàn)行房產(chǎn)稅，將已有房產(chǎn)稅的征稅范圍擴(kuò)展到居民自住房屋，這與部委意見(jiàn)不一；而地方與立法精神不一，未來(lái)會(huì)出現(xiàn)很大麻煩。

對(duì)居民自住房屋征收房產(chǎn)稅，這一貫穿2010年全年的政策懸念仍未現(xiàn)形。

房產(chǎn)稅目標(biāo)主要是調(diào)控房?jī)r(jià)還是籌集收入？“借道”現(xiàn)有稅種還是開(kāi)征新稅？土地、住房、財(cái)稅等部門(mén)權(quán)責(zé)如何協(xié)調(diào)？當(dāng)重慶和上海將房產(chǎn)稅試點(diǎn)的申請(qǐng)?zhí)峤粐?guó)務(wù)院，現(xiàn)實(shí)的矛盾和沖突便浮出水面。

“對(duì)很多重大問(wèn)題，各方存在很大分歧?！币晃唤咏?cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局的專(zhuān)家向本刊記者透露，對(duì)居民住房征稅可能比設(shè)想的要慢，遇到的實(shí)際問(wèn)題，也比想象復(fù)雜得多。

此前，重慶和上海對(duì)居民自住房屋征稅的方案，就是改造現(xiàn)有的房產(chǎn)稅，將征稅范圍擴(kuò)大到居民自住房屋。這一方案無(wú)需開(kāi)設(shè)新稅種，只需修改現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》即可。而財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局依然堅(jiān)持改革初期確定的整合現(xiàn)有稅種、開(kāi)征新稅的思路。

“重慶和上海的試點(diǎn)申請(qǐng)由國(guó)務(wù)院決定，還沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)有明確的回復(fù)?！币晃回?cái)稅專(zhuān)家表示，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)改革已達(dá)成共識(shí)，不只是取消1986年《房產(chǎn)稅暫行條例》中對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)的免稅優(yōu)惠，而是要在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，將現(xiàn)有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅整合為全新的房地產(chǎn)稅，同步出臺(tái)房地產(chǎn)稅暫行條例。

不僅如此，在房產(chǎn)稅改革過(guò)程中，與地方之間的利益取向、征收過(guò)程中至關(guān)重要的評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置等，也是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

“修舊”還是“立新”

房產(chǎn)稅在中國(guó)并非新稅種，1986年10月即在城市、縣城等按年征收，當(dāng)時(shí)出臺(tái)的《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)免征。目前擬議的房產(chǎn)稅改革，就是將征稅對(duì)象擴(kuò)大至個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授安體富對(duì)本刊記者表示，要對(duì)個(gè)人住宅征收房產(chǎn)稅，較簡(jiǎn)單的方法就是修改《房產(chǎn)稅暫行條例》，取消免稅規(guī)定。

這一方案，在政府強(qiáng)調(diào)稅收調(diào)控樓市的背景下提出，因?yàn)闊o(wú)需開(kāi)設(shè)新稅，不涉及人大立法程序，被認(rèn)為是推進(jìn)改革的“捷徑”。不過(guò)，專(zhuān)家認(rèn)為，這一方案在操作上會(huì)面臨難題。

目前，中國(guó)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收有兩個(gè)稅種——房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。如果僅僅對(duì)《房產(chǎn)稅暫行條例》征收范圍擴(kuò)容，那么在征收過(guò)程中，就需要分別評(píng)估土地和房產(chǎn)價(jià)值，分別征稅。眾所周知，房產(chǎn)的價(jià)值與地理位置密切相關(guān)，將土地和房產(chǎn)分割評(píng)估并非易事。

一位接近財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局的專(zhuān)家告訴本刊記者，目前兩部委已經(jīng)達(dá)成一致，整合現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅為新稅種——房地產(chǎn)稅。

但是，重慶、上海上報(bào)的試點(diǎn)方案并不是按這樣的思路設(shè)計(jì)的。

此前，重慶市市長(zhǎng)黃奇帆接受媒體采訪時(shí)，詳細(xì)介紹了重慶的房產(chǎn)稅方案。渝版房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案主要針對(duì)高端住宅，基本思路包括：先對(duì)別墅、200平方米以上“大房子”和評(píng)估價(jià)值超過(guò)主城區(qū)平均售價(jià)3倍以上的住房開(kāi)征；按面積計(jì)，實(shí)行累進(jìn)稅率；征收范圍頭先是增量部分，存量部分視情況開(kāi)征；每戶家庭擁有普通住宅超過(guò)四套，可能被征稅；外地人炒房，可能被征稅。2010年12月10日，重慶市在印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的通知》中再次強(qiáng)調(diào)，積極做好征收高端住房房產(chǎn)稅的準(zhǔn)備工作。

上海市政府雖早已向國(guó)務(wù)院提交試點(diǎn)方案，但至今未對(duì)外透露任何細(xì)節(jié)。非官方渠道的滬版房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案已流傳出多個(gè)版本，以面積和價(jià)值為主要計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)，從增量擴(kuò)展至存量。據(jù)《南方周末》等多家媒體報(bào)道，2010年12月15日，在復(fù)旦大學(xué)一場(chǎng)房產(chǎn)稅研討會(huì)上，有專(zhuān)家透露出一個(gè)被認(rèn)為可信度較高的新方案：若新增購(gòu)房，對(duì)每戶名下超出200平方米以上的部分房產(chǎn)面積進(jìn)行征收。

總體而言，兩個(gè)城市的方案都是修改現(xiàn)行房產(chǎn)稅，將已有房產(chǎn)稅的征稅范圍擴(kuò)展到居民自住房屋，與兩部委的思路并不一致。

目前，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局起草房地產(chǎn)稅暫行條例的工作也在進(jìn)行，立法思路即是以整合房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅為前提。

財(cái)稅專(zhuān)家認(rèn)為，在立法框架未定的情況下，改革試點(diǎn)需要謹(jǐn)慎。對(duì)已經(jīng)確定的思路，國(guó)務(wù)院主管部委與地方要事先統(tǒng)一意見(jiàn)。目前稅收立法權(quán)仍屬政府，“如果現(xiàn)在地方的試點(diǎn)與的立法精神不一致，未來(lái)會(huì)出現(xiàn)很大的麻煩。地方政府和部委還是需要事先協(xié)調(diào)?！?p>有專(zhuān)家認(rèn)為，理想的狀態(tài)是，先出臺(tái)一個(gè)兩稅合并的暫行條例，在此條例下，對(duì)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)按新條例在全國(guó)先行征稅，對(duì)個(gè)人住房可以根據(jù)各地申請(qǐng)進(jìn)行試點(diǎn)。

不過(guò)，在安體富看來(lái)，這二者的順序恰恰應(yīng)該相反。他對(duì)本刊記者表示，現(xiàn)在只能先試點(diǎn)，試點(diǎn)可以有不同的方案，不試點(diǎn)不知道哪種方案效果比較好，而一旦形成立法就是全國(guó)統(tǒng)一，“不能立法之后再試點(diǎn)，試點(diǎn)要在立法之前，摸索經(jīng)驗(yàn)。”

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫鋼認(rèn)為，試點(diǎn)地區(qū)的稅率、免征額、稅收優(yōu)惠等可以有所不同，但稅制的整體框架應(yīng)該統(tǒng)一。

值得注意的是，近期官方對(duì)房產(chǎn)稅的表態(tài)悄然發(fā)生了變化。2010年10月27日，新華社授權(quán)發(fā)布《中共關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，其中涉及房產(chǎn)稅的表述是“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”。這與9月29日“國(guó)五條”出臺(tái)時(shí)提出的“加快房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，并推廣到全國(guó)”，明顯不同。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康2010年12月中旬表示，近中期要爭(zhēng)取解決房地產(chǎn)稅的框架問(wèn)題。

、地方“同床異夢(mèng)”

“一些房?jī)r(jià)漲幅很高的城市，較擔(dān)心改革會(huì)影響當(dāng)?shù)氐臉鞘小！币晃粎⑴c地方改革研究的專(zhuān)家表示，如果看到上海、重慶上報(bào)房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案，就得出地方對(duì)改革態(tài)度積極，那是誤解。上海和重慶的試點(diǎn)方案，實(shí)際的覆蓋面很窄，僅僅是針對(duì)少數(shù)高端房產(chǎn)。

如今，多數(shù)社會(huì)公眾的理解，政府對(duì)居民住房征稅的目的是要壓低房?jī)r(jià)。的確，這是政府推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革過(guò)程中衍生出來(lái)的目標(biāo)之一。而這一政府默認(rèn)、社會(huì)公眾一度渴盼的目標(biāo)，恰恰是地方政府很大的擔(dān)憂。

將稅制改革和宏觀調(diào)控結(jié)合起來(lái)，這是財(cái)稅部門(mén)推進(jìn)稅制改革的一項(xiàng)原則，也得到了國(guó)務(wù)院的認(rèn)可。房地產(chǎn)稅收的改革，更是將改革和調(diào)控相結(jié)合的原則發(fā)揮到了有效。

決定對(duì)居民住房征稅，主要目標(biāo)是完善分稅制，給地方以穩(wěn)定收入來(lái)源。但改革啟動(dòng)不久，從2005年開(kāi)始，在房地產(chǎn)稅收調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)方面，政府賦予的期許日益升溫，頻頻動(dòng)用多個(gè)稅種調(diào)控樓市。以致社會(huì)公眾誤認(rèn)為，目前政府推進(jìn)的房地產(chǎn)稅改革，其目標(biāo)就是為了壓低房?jī)r(jià)。

對(duì)住房征稅會(huì)調(diào)節(jié)居民住房消費(fèi)需求，但是，并不能確定征稅必然會(huì)帶來(lái)房?jī)r(jià)下降。稅收增加會(huì)導(dǎo)致成本上升，成本影響價(jià)格，但成本不決定較終價(jià)格。

2005年6月以來(lái)，為調(diào)控樓市，政府頻繁調(diào)整營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、所得稅、契稅、印花稅等政策，但樓市走勢(shì)堅(jiān)挺依舊，稅收調(diào)控效果差強(qiáng)人意。

2010年上半年以來(lái)，政府開(kāi)始刻意弱化公眾用稅收調(diào)控房?jī)r(jià)的期望，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)稅并非針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)，而是完善稅制改革，為地方提供穩(wěn)定的財(cái)源。

1994年實(shí)行地方分稅制后，優(yōu)質(zhì)稅源基本劃歸，和地方共享稅的劃分中也是占大頭。地方政府有權(quán)決定是否征收的只有筵席稅和屠宰稅，但地方早已停征筵席稅，屠宰稅也鮮有地方征收。

目前，政府財(cái)力雄厚，而基層地方政府稅收日漸萎縮，不得不走向依賴土地出讓的“土地財(cái)政”，由此產(chǎn)生種種弊端，被人們?cè)嵅『团険?。賈康認(rèn)為，地方稅收體系改革，在西部需要資源稅，東部地區(qū)則需要房產(chǎn)稅，并使之成為地方稅體系的支柱之一。

財(cái)政部稅政司綜合處處長(zhǎng)周傳華也公開(kāi)表示，房產(chǎn)稅可以成為地方政府重要且穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源。

目前，房產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中占比較低。2009年，城鎮(zhèn)土地使用稅完成920.97億元，房產(chǎn)稅完成803.64億元，兩個(gè)稅種合計(jì)占地方本級(jí)收入的比重僅5.3%。

然而，政府旨在為地方提供穩(wěn)定財(cái)源的房產(chǎn)稅，并未受到地方政府的青睞，經(jīng)過(guò)這幾年房?jī)r(jià)飆漲，多數(shù)城市政府官員已難以接受房?jī)r(jià)下跌可能帶來(lái)的負(fù)面影響。除重慶、上海申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)，更多的城市對(duì)居民住房征稅持謹(jǐn)慎態(tài)度。

本刊記者了解到，杭州市已對(duì)所有房產(chǎn)進(jìn)行了評(píng)估，基本具備了征稅條件。但杭州市政府擔(dān)心開(kāi)征房地產(chǎn)稅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)貥鞘挟a(chǎn)生較大沖擊，對(duì)推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革多有猶豫。

此外，近年來(lái)以調(diào)控樓市的名義，政府在住房交易環(huán)節(jié)征收的稅收上升至10%左右，再在保有環(huán)節(jié)征稅，很可能會(huì)帶來(lái)房主的反對(duì)。

安體富告訴本刊記者，土地、房產(chǎn)都是不斷升值的，房產(chǎn)稅對(duì)地方政府是一個(gè)穩(wěn)定的不斷增長(zhǎng)的收入來(lái)源，長(zhǎng)遠(yuǎn)看這個(gè)方向并沒(méi)錯(cuò)。但是，這一稅種涉及到千家萬(wàn)戶，有地方政府擔(dān)心，先行試點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致市民的抵觸。

不過(guò)，地方政府擔(dān)心征稅導(dǎo)致房?jī)r(jià)下降可能有些多慮。中國(guó)人民銀行研究局副研究員熊鷺在財(cái)新網(wǎng)撰文，舉例證明了征收不動(dòng)產(chǎn)稅，并不必然有效抑制房?jī)r(jià)上漲或平抑房?jī)r(jià)波動(dòng)。

熊鷺?lè)Q，英國(guó)的住宅稅/市政稅征稅對(duì)象是居民的住宅，征稅方法是把住宅按照市面資產(chǎn)價(jià)值分為八類(lèi)或九類(lèi)，征收數(shù)額不同的稅金，從1993年至今，英國(guó)房?jī)r(jià)仍然出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。同樣，美國(guó)各州早已普遍征收不動(dòng)產(chǎn)稅，但扣除通貨膨脹因素后，1997年至2006年美國(guó)房?jī)r(jià)仍上漲了57%，其中2000年至2006年就上漲43%。而2006年以來(lái)美國(guó)房?jī)r(jià)則大幅下跌，波動(dòng)較大。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究金融所副所長(zhǎng)巴曙松(微博)近期的一項(xiàng)實(shí)證研究顯示，房產(chǎn)稅開(kāi)征與房地產(chǎn)價(jià)格為負(fù)相關(guān)，房產(chǎn)稅開(kāi)征會(huì)使房?jī)r(jià)微量下跌，但由于稅收的本質(zhì)使得房產(chǎn)稅在房?jī)r(jià)供求方面不能成為決定性因素，中長(zhǎng)期看，開(kāi)征房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的影響有限。

SOHO中國(guó)董事長(zhǎng)潘石屹也在微博上表示，影響房?jī)r(jià)主要有兩個(gè)因素，一是土地的供應(yīng)，二是貨幣政策。無(wú)論房產(chǎn)稅開(kāi)征或是不開(kāi)征，和前面兩個(gè)主要因素相比，影響微乎其微。

另外，從目前的信息來(lái)看，房產(chǎn)稅的稅率不會(huì)很高，而

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