日本住宅公團

日本住宅公團成立于１９５５年。當(dāng)時，日本的住宅完全不足仍很嚴(yán)重，總量缺少２７０萬套。當(dāng)時的鳩山內(nèi)閣把住宅對策作為政府的重要任務(wù)，制定了以１９５５年為起始年的住宅建設(shè)十年規(guī)劃。日本住宅公團（以下簡稱“公團”）就是在這樣的背景下，根據(jù)１９５５年７月頒布的《日本住宅公團法》而成立的。

當(dāng)時日本政府對于設(shè)立公團的必要性，主要有以下幾點考慮，公營住宅是由地方政府在其轄區(qū)范圍之內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，不能有效地適應(yīng)大城市圈地區(qū)從廣域視角出發(fā)的住宅政策的需要。，公營住宅依存于財政的補貼，對于大量建設(shè)而言存在財政能力上的制約。第三，公營住宅是以低收入群體為對象，不能滿足中等收入工薪的需要。第四，住宅金融公庫的融資是以個人購房或建房為主要對象，且建房者須自行確保用地，因此在地價快速上漲、土地開發(fā)秩序混亂的大城市及其周邊地區(qū)不能有效地應(yīng)對住宅需求的動向。日本住宅公團法中對公團的業(yè)務(wù)范圍規(guī)定為：住宅建設(shè)、住宅管理、住宅用地的開發(fā)、與住宅區(qū)相關(guān)的配套設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)。

公團的性質(zhì)為政府全額出資的特殊法人。其中政府出資約占３／４，大城市地區(qū)的地方政府出資約占１／４。到２０００年３月為止，公團累計建設(shè)住宅約１５０萬套，為緩解住宅短缺做出了很大貢獻(xiàn)。公團住宅中既有出租住宅（占５３％），也有商品住宅（占２１％），還有公團建設(shè)后出讓給土地所有者，以便其經(jīng)營出租住宅業(yè)務(wù)的“民營出租用特定出讓住宅”（占２６％）。

公團的出租住宅一般通過公開募集并以抽簽的方式?jīng)Q定承租者。公團對承租者的收入水平既有下限要求又有上限要求。月收入的下限標(biāo)準(zhǔn)額規(guī)定為房租的４倍。上限標(biāo)準(zhǔn)額則是以具體的金額規(guī)定的，如２００１年時的家庭租戶月收入上限為３３萬日元，單身租戶的月收入上限為２５萬日元（大學(xué)畢業(yè)新參加工作者的平均月工資水平在１８萬—１９萬日元之間）。

由于日本是土地私有制的國家，無論是地方政府還是住宅公團，在取得建設(shè)用地時只能通過在土地市場上購購，與民間開發(fā)商處于平等競爭的地位。在１９９０年代初泡沫經(jīng)濟破滅之前，快速上漲的地價迫使公營住宅和公團住宅的租金及房價水漲船高。公營住宅由于有來自財政的大量補貼，使得租金總水平還是大大低于市場平均水平。但公團住宅的租金和房價水平則與市場平均水平比較接近，迫使公團住宅在選址上向地價相對便宜的遠(yuǎn)郊發(fā)展，戶型選擇上以小戶型為主，結(jié)果給公團住宅帶來了“高（價格高）、遠(yuǎn)（距市遠(yuǎn)）、狹（面積狹小）”的惡名。根據(jù)公團自身進(jìn)行的調(diào)查，其在東京圈建造的租賃住宅的平均單程通勤時間“與時俱進(jìn)”。１９５９年之前建造的住宅為６９時辰，１９５９年—１９６４年之間建造的為７５時辰，１９６４年—１９６９年之間建造的為８２時辰。按單位面積計算的住宅租金價格指數(shù)，若以１９５６年為１００，１９８１年就達(dá)到了７０６。就公團住宅的面積而言，１９５６年時的平均建筑面積為４１．２平方米，１９８１年為７３．２平方米。

公團推進(jìn)項目的資金來自國家財政以及保險、信托等民間金融機構(gòu)的貸款。財政從一般會計中為公團提供補助金，主要用于通過貼息降低公團出租住宅的房租。在近年來日本對特殊法人進(jìn)行改造和重組的浪潮中，公團經(jīng)過了多次的合并，從２００４年７月起已經(jīng)融于獨立行政法人“都市再生機構(gòu)”之中。

對中國的啟示

１．解決住宅問題是政府的重要職責(zé)

從前面的介紹中可以看到，日本是把“居者有其屋”作為基本生存權(quán)利的一部分來看待的，政府的住宅政策構(gòu)成社會保障政策的重要組成部分。這實際上也是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的普遍做法。日本學(xué)者五井一雄在論述政府干預(yù)住宅問題的依據(jù)時，列舉了三條理由：，住宅具有外部性（因為其構(gòu)成居住環(huán)境的一部分），是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此政府必須保證這一領(lǐng)域的資源配置達(dá)到合理的水平；，住宅是基本生活需求Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｍｉｎｉｍｕｍ的組成部分，政府從社會保障和收入分配的角度出發(fā)必須進(jìn)行干預(yù)；第三，住宅建設(shè)能夠起到調(diào)節(jié)景氣變動、穩(wěn)定經(jīng)濟運行的作用。顯然，這三條理由中的前兩條在社會政策上具有更重要的意義。

我國在推行住房制度改革以來，政府通過全面出售公有住房，卸掉了原來背負(fù)的沉重財政負(fù)擔(dān)。但與此同時，政府承擔(dān)為低收入人群解決居住問題責(zé)任的有效機制卻未建立起來。經(jīng)濟適用住房不僅數(shù)量少，而且大多實際上成為一般商品住房。廉租住房制度雖然從１９９９年逐步開始實施，但由于制度本身缺乏強制力，在相當(dāng)一部分地方政府缺乏積極性的現(xiàn)實情況下，實施效果乏善可陳。到２００４年為止，還有近半數(shù)的大中城市沒有建立廉租住房制度，大多數(shù)城市沒有明確的管理機構(gòu)，沒有落實資金來源，也沒有建立較低收入居民家庭檔案和申請、審批制度。即使建立了廉租住房制度也形同虛設(shè)。而且，現(xiàn)行廉租住房制度的方針是“以發(fā)放租賃住房補貼為主，實物配租、租金核減為輔”，在房地產(chǎn)價格不斷攀升的市場格局下，政策的有效性無疑將受到極大的挑戰(zhàn)。

針對這種狀況，頭先必須從指導(dǎo)思想上明確，解決住宅問題是政府的重要職責(zé)。特別是為低收入人群解決住宅問題，是構(gòu)建社會主義和諧社會的題中應(yīng)有之義。應(yīng)借鑒日本的《公營住宅法》，在法律上明確各級政府在保障公民居住權(quán)利方面的責(zé)任，大幅度強化和完善廉租住房制度，使其成為政府住宅政策的重要支柱。

２．“居者有其屋”不等于“居住必購房”

雖然日本從１９６８年起住宅總套數(shù)就超過了居住總戶數(shù)，在總量上實現(xiàn)了“居者有其屋”，但從住宅產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看，日本的住宅自有率長期以來保持在６０％左右（１９９８年為６０．２％）。也就是說，就住宅套數(shù)而言，有４０％左右是出租住宅。１９９８年，公營出租住宅在住宅總套數(shù)中所占的比重為６．７％。在美、英、法等其他發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家，住房自有率的水平也與日本大體相當(dāng)。

國際經(jīng)驗表明，“居者有其屋”不等于“居住必購房”。但我國自推行住房制度改革以來，隨著公房的全面出售，“居住必購房”已成為社會的主流做法。特別是在政府把住房問題幾乎全面推給市場的情況下，這種違反一般住房消費梯度的做法更加加劇了住房問題的尖銳程度。因此，要改變這種局面，也必須通過大力強化和完善公營廉租住房制度來實現(xiàn)。

３．“公營住宅”和“公團住宅”的做法值得借鑒

住宅金融公庫、公營住宅和公團住宅構(gòu)成了日本公共住宅供給政策的三大支柱。其中的公庫是旨在彌補民間缺少建造或購購住宅的資金而出臺的政策措施，實施的效果是提高了住宅的自有率。鑒于我國已經(jīng)開展了住房按揭貸款制度、普遍意義上的資金短缺已不存在、住宅自有率水平已經(jīng)很高的現(xiàn)實，對公庫制度的借鑒已非急務(wù)。但是針對低收入的公營住宅制度，和針對中等收入的公團住宅的做法，對于我國具有重要的借鑒意義。

我國近兩年來多次出臺針對房地產(chǎn)市場的調(diào)控措施，意在抑制住宅價格的過快上漲，增加對中小戶型住宅的供給，從而緩解中低收入購房難的問題。應(yīng)當(dāng)指出的是，僅僅靠對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控并不能解決低收入的住房難題。在我國這樣一個人地關(guān)系緊張、大城市地區(qū)的現(xiàn)實情況下，不可能把房地產(chǎn)市場的價格水平壓低到低收入都能購得起商品房的地步。要解決低收入的住房問題，只有通過政府直接介入住宅的供給，以公營住宅的方式為低收入提供廉租住房，惟此才能為市場之所不能為，發(fā)揮政府在保障公民基本生活需求方面的作用。另外，政府是否應(yīng)當(dāng)采取日本住宅公團的方式，直接介入中檔住宅的供給，值得進(jìn)一步深入研究。

４．有效的住宅政策有賴于個人征信管理體系的建立和完善

前面已經(jīng)提到，政府住宅政策的當(dāng)務(wù)之急是強化和完善面向低收入的廉租住房制度。但這一制度的有效實施，有賴于個人征信管理體系的建立和完善。政策當(dāng)局必須能夠準(zhǔn)確地掌握廉租住房申請人的收入水平、資產(chǎn)保有水平及其變化情況，才能夠使面向窮人的政策真正惠及窮人。目前，我國的個人征信數(shù)據(jù)極端分散，公安、工商、稅務(wù)、勞動保障、人事、建設(shè)等多個政府部門以及商業(yè)銀行、公用事業(yè)、郵政、電信、移動通訊、保險等商業(yè)機構(gòu)各自保有部分個人信息，而且處于相互屏蔽的狀態(tài)，沒有形成完整的個人征信管理體系。應(yīng)當(dāng)通過立法、行政等多方面的手段促進(jìn)個人征信管理體系的形成和發(fā)展。這不僅對有效的住宅政策是重要的，對現(xiàn)代社會管理的方方面面也是不可或缺的制度基礎(chǔ)。

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