●大躍進式的舊城改造與地方政府缺乏足夠的財力有關

　　●即使調整了財政體制，若不改變當今國有土地事實上的地方所有制，地方政府依然不會放著資源在身邊而不去動用

　　●如果城市規劃是在充分尊重民意的基礎之上進行的，舊城被毀的可能性將大為下降

　　●應建立健全分稅制財政體制，讓地方政府有與其事權(支出責任)相對應的財權和財力。這樣，地方政府賣地沖動將大為減少。還應健全個人財產權利保護制度，這樣即使地方政府有賣地沖動，也難以野蠻拆遷

　　編輯：近些年，隨著城鎮化的快速推進，全國各地的老舊城紛紛面臨或已經“被改造”。在“舊城改造”的旗號下，許多位于城市、具有文物價值的老城被大拆大建式的“改造”摧毀了。有輿論認為，這種大躍進式的舊城改造很大程度上緣于地方政府對“土地財政”的利益沖動，而這種沖動又與現行財稅體制有關，因賣地的錢歸地方財政。在您看來，引發這種大拆大建式的舊城改造的原因有哪些？

　　楊志勇：具有文物價值的舊城被毀，的確令人痛心。應該說，為改善生活條件而進行的舊城改造有一定的合理之處，但對超越民眾意愿，或以所謂公共利益為借口進行的以“攬財”為實質內容的大拆大建式的改造，毫無疑問要加以抨擊。

　　大躍進式的舊城改造與地方政府缺乏足夠的財力有關。不少地方基礎設施需要改善，基本公共服務水平需要提高，但是地方政府手中缺乏必要的財力。較現實的是，通過拆遷和開發，釋放出土地資源，為地方政府融資。

　　現行財稅體制的基本框架是1994年確定下來的。1994年財稅體制改革意義非常重大。它從總體上確立了與社會主義市場經濟基本適應的財稅體制框架，為兩次積極財政政策的實施提供了堅實的財力基礎，促進了宏觀經濟的穩定。但在客觀上，由這次改革所設定的提高“兩個比重”(提高財政收入占GDP的比重和財政收入占全國財政總收入的比重)所決定，地方財政特別是省以下財力相對缺乏，亟待通過進一步完善分稅制財政體制來加以解決。在這種框架下，地方政府為了保正常運轉，加快經濟和社會發展，就會另辟財源。即使是經濟相對發達地區，一般預算收入也主要用于保運轉，經濟建設和社會發展所需資金更多地通過其他途徑來加以解決。地方政府繞過預算法的規定，形成了各種各樣的政府性債務。除此之外，地方政府還嚴重依賴土地財政，取得可支配收入。現行財稅體制在一定程度上強化了土地財政。

　　土地財政的形成還與地方官員的政績評價體系有關。賣地、土地開發很容易做大當地的GDP。這種誘惑力對地方官員推動拆遷來說也是非常大的。

　　從現實來看，土地財政的形成也有一個“學習”的過程。地方政府一開始只是在局部地區進行改造，后來往往就推向整個城市的重新規劃，轉向“經營城市”。一旦將“經營”的理念引入政府運作，在收獲“效率”的同時，由于缺乏必要的有效監督，也必然帶來侵害民眾利益等一系列其他相關問題。

　　編輯：實際上，地方政府與開發商是這類“舊城改造”的受益者。國土資源部負責人本月7日在全國國土資源工作會議上披露的數據顯示，去年我國的土地出讓金總額高達2.7萬億元，同比增幅達70.4%。像大連這樣的二線城市，其去年的土地出讓金收入也已突破1000億元，躋身全國前三名，難怪有讀者質疑其“舊城改造”。對國內土地市場如此瘋狂的“盛宴”，近來輿論質疑聲不斷，有媒體追問，土地出讓金緣何能在“較嚴調控年”里創下新高？巨額的“賣地”進賬如何使用？地方的“土地財政依賴癥”是否會進一步加劇？您怎么看這些質疑。

　　楊志勇：“較嚴調控年”土地出讓金創新高，直接源于人們對未來房地產價格仍會高企的預期。地方政府沒有動力降低地價。降價意味著地方政府財富的縮水，也意味著地方政府“賣地”將不再那么順利。購漲不購跌，決定了地方政府為了持續獲得土地收益，必然會采取不斷抬高地價的做法。地方政府之所以能夠做到這一點，是因為地方政府是土地供應的壟斷方。利用壟斷優勢，地方政府可以通過調節供地節奏，實現地價不降反升的目標。

　　賣地收入中除了用于補償成本外，相當一部分用于公共服務，但也不可避免地出現一部分使用效率不高或沒按照規定合理使用的問題，例如，保障性住房投入不足就是一個突出問題。

　　如果不完善現行財政體制，地方“土地財政依賴癥”仍是不可避免的。而且，即使調整了財政體制，地方財權和財力都有了明顯的增加，如果不改變當今的國有土地事實上的地方所有制，地方政府仍然不會放著資源在身邊而不去動用。

　　編輯：無論城市還是鄉村，其土地資源都是有限的，寅吃卯糧式的土地財政肯定不利于一座城市、一個國家的可持續發展，也對不起子孫后代。老城往往因其位于城市的而受垂涎，而遭拆毀或肢解。您認為該如何扭轉這種現狀？國家應做哪些制度及政策方面的調整與安排？應如何利用財稅杠桿來遏制地方政府的賣地沖動，使老城的城市功能得以完善而不遭劫難？

　　楊志勇：如果城市規劃是在充分尊重民意的基礎之上進行的，舊城被毀的可能性將大為下降。國家應該做的是如何有效保護個人財產權利。國家不能僅僅因為要土地開發，就讓舊城居民特別是祖居舊城者搬走。國家要出臺有關制度或政策，防止以“實現公共利益”為借口實則為了牟利的拆遷行為。

　　關于舊城改造，一直有兩種不同意見和做法。一是保留老城，另建新城。實踐中也有例子，如云南大理。但現實中更多的是另一種做法，拆舊城，建新城。這種做法成本相對較低，但也帶來了很多負面影響，特別是不尊重個人財產權利的做法，對市場經濟的進一步發展也是不利的。

　　應該建立健全分稅制財政體制，讓地方政府有與其事權(支出責任)相對應的財權和財力。這樣，地方政府賣地沖動將大為減少。還應該健全個人財產權利保護制度，這樣即使地方政府有賣地沖動，也難以野蠻拆遷。

　　土地財政是不可持續的。地方政府應該建立起具有穩定收入的可持續的地方稅體系。和世界上許多國家一樣，地方財政在一定程度上是土地財政，但土地財政收入不應是賣地收入，而應是與房地產相關的稅收收入。

　　編輯：賣地收入怎么用是百姓特別是被“改造”戶、拆遷戶較關心的問題之一。近幾年，國務院、財政部都有明文規定，強調土地出讓收入應用于征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出、其它支出(包括城鎮廉租房住房保障支出等)。但從現實情況看，老百姓很難知道地方政府的這些收入究竟是怎么用的。如何從制度上保障公民利益不受侵害？如何保障公民對土地出讓金使用情況的知情權、監督權？

　　楊志勇：從理論上說，只要被“改造”戶、拆遷戶得到了合理的補償，他們就可以不必特別地去關心“賣地”收入的去處。但在現實中，補償價格往往是不合理的。合理的補償價格(市場價格)與實際補償價格之差，就形成了地方政府和開發商的超額收益。再加上拆遷改造經常是以公共利益的名義進行的，他們關心賣地收入的去向就非常正常。

　　實際上，對政府的這種賣地收入，普通老百姓有充分的理由予以關注。這種收入不管形成途徑如何，都構成了公共收入。當務之急是進一步落實政府信息公開條例，盡可能公開政府信息。通過完善政府全口徑預算(綜合預算)，在不泄密的情況下，盡可能公開政府所有收支信息。陽光之下，違規行為必將減少。

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