又到年關將至的時候,和往年一樣,列入節約集約用地試點名單的地方政府正在統計閑置用地數據,并將數據上報至國土資源部。

　　形勢已發生變化,節約用地已被放在更重要的位置。

　　2013年底,國土資源部部長姜大明主持召開的第20次部長辦公會就強調堅持較嚴格的節約用地制度為國土部工作之一,而在今年1月10日召開的2014年全國國土資源工作會上,則再次確立了建設用地“盤活存量、嚴控增量”的思路。

　　這一邊是日趨緊張的建設用地指標,另一邊是閑置、低效的土地利用現實,盤活存量給地方政府擺了道難題。而據國土系統人士透露,國土部正在研究出臺處置閑置工業用地相關政策。該人士同時表示,“對于閑置工業用地處置辦法只能提出方向性要求,具體細則則需根據各地情況詳細制定。”

　　如何提高工業用地的有效利用是節約集約建設用地相關政策的研究。

　　矛盾

　　目前為止,官方較新的全國閑置土地公開數據為截止到2004年年底的調查,全國城鎮規劃范圍內閑置、空閑或批而未供土地共近400萬畝。其中,粗放利用土地的情況在工業用地中尤為突出,數據未曾刷新的十年,也是各類園區蓬勃發展的十年。

　　在2013年12月30日,次全國土地調查主要數據成果新聞發布會上,國土部部副部長王世元提到,國土部正在研究加強節約集約利用土地的頂層設計,行動計劃也正在研究,將細化各項用準和考核標準,加大盤活存量用地、城鎮低效用地和農村空閑用地的使用效率。

　　而在2014年全國國土資源工作會議上,國土部部副部長汪民提到,全國657個城市、1.9萬多個中小城鎮如果都搞工業園區、建設新城新區,小變中、中變大、大到特別大,都提國際化,盲目追求發展,必定形成嚴重的后果。

　　據一位國土系統人士認為,在亟需保增長時期,圈定城市發展范圍會影響經濟發展,只有在城市發展到一定規模時才會考慮劃定城市邊界,而現在已經明確表態要開始劃紅線了。

　　不久前1月10日,國土部部長姜大明在全國國土資源工作會議上提到,將從每個城市、特別是大城市的實際出發,在劃定城市周邊恒久基本農田的基礎上,修訂城市土地利用規劃和城市建設規劃,盡快把城市發展邊界確定下來,并選擇部分縣市開展“三規合一”或“多規合一”試點。今后將逐步調減東部地區新增建設用地供應,除生活用地外,原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地。

　　盤活存量和新增增量孰重孰輕,正在悄然發生改變。

　　而此次全國國土資源工作會議已明確,東部三大城市群發展要以盤活土地存量為主。然而,如何在有限的范圍內,優化資源配置,為經濟數據助力成了地方政府下一步需要解決的難題。

　　試點

　　“從節約中要增量、從集約中要效益”,汪民這句話直接指向了當下存在的土地利用低效問題。

　　現行對工業用地的管理較為粗放,部分地方供地模式仍為簡單的三步曲——政府招商、企業申請、國土部門供地。由于用地審批不嚴,事后監察缺位等原因,造成供而不用,供多用少以及用地低效等現象。

　　據統計,2012年上半年,全國每平方米商貿用地均價5728元,住宅用地均價4520元,而工業用地只有659元。根據現行規定,工業用地以低價轉讓給企業,但不允許擅自轉為商業用地和住宅用地。

　　為提高土地利用率,國土部今年年初發布的《節約集約利用土地規定(草案)》明確提出,將逐步縮小劃撥用地范圍,工業用地將采取“先出租后出讓”的供應方式。鼓勵土地使用者在符合規定條件下,通過廠房夾層、老廠改造、內部整理等途徑提高土地利用率。對符合規劃、不改變用途的現有工業用地,提高土地利用率和增加容積率的,不再增收土地價款。

　　2010年時,國土部曾著手在115個縣市進行試點,國土資源節約集約模范縣(市)創建活動啟動。

　　在全國節約集約用地試點中,各地根據自身情況也設計了不同的節約方案。廣東已經成為了備受肯定的全國節約集約利用土地示范省。廣州市將土地產出率、土地消耗量、耕地保護面積、違法用地查出情況等指標納入節約集約考核體系,并將考核結果納入基層黨政領導干部征集評價考核體系中。

　　湖北省荊州市對城中企業“退城進區”,通過采取置換、優先供地、提供優惠政策等方式,對騰出的原址采取招拍掛的方式供地,盤活存量。

　　江蘇省無錫市則建立起盤活存量和使用增量掛鉤制度,農用地轉用計劃指標中的30%用于考核各區完成盤活存量土地情況。

　　在國土部的鼓勵政策下,各地試點盤活存量的方案設計五花八門。“現在采取的一些措施只是行政性的,而不是經濟內在機制(自發形成的)”中國土地學會秘書長黃小虎認為,“政府需要依靠征地來解決資金問題,節約集約就很難實施,這還需要一個過程”。

　　據了解,目前國土部正在研究關于處置閑置工業用地相關政策。

　　方案

　　“恒久性基本農田和城市擴張發生矛盾,所以要劃定城市邊界”,上述國土系統人士說,“以后城市發展較現實的一步還是盤活低效土地,而低效用地主要就是這些工業。”

　　處置閑置、低效的工業用地的方式需要更多考量。上海財經大學教授印堃華說,“需要考慮的是將地交還給政府,還是直接由企業補交土地出讓金,在符合城市規劃的情況下轉變土地性質,補交錢要補交多少?每個地方肯定也不一樣。”不過,上述國土系統人士說,“國土部對于閑置工業用地處置辦法只能提出方向性要求,具體細則則需根據各地情況詳細制定。”

　　一位不愿具名的國土專家期待八年前提出的工業用地轉性方案能被采納,“如果真的做工業不行,就可以改商業用地,但是他要補交款項,有價差的問題。有些工業園當時就很不合理,改成住宅或者商用也可以,但是你要交一定的出讓金,根據城市規劃來做”。

　　印堃華也希望工業用地轉性能夠重新提及,他認為“是否能轉(轉變性質)主要看政府是否下決心”。

　　出臺具體政策還需要一些時間,如何確定低效、閑置用地便是需要解決的問題之一。目前,閑置用地數據通過層層上報的方式進行統計,據上述國土系統人士稱,這種統計方法并不嚴謹,技術上難以核實。

　　“更多粗放式用地還是在工業領域,閑置、低效的數據不好確定,在做一些統計上報,但如果沒有比較有效的核準機制,報上來的數據也不是那么準確”,上述國土系統人士稱,“工業用地都是一大塊批的,內部如何用,是否低效就很難查明了”。

　　更多顧慮是,即便方向正確,但地方在執行工業用地轉性的過程中,如果措施不當,容易造成國有資產流失。

　　“就怕地方較后弄的和國有資產流失一樣”,上述國土系統人士說。“上面有大政策方向沒有問題,但是操作不好很容易出問題”。

　　印堃華說,“不動的風險當然要比動的風險小很多,執行方式不當可能造成國有資產流失,但不改革所造成的國有資產貶值有誰去計算?”

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