集體建設用地的入市流轉，各地方采取的形式多樣，但大多游走于法律邊緣的模糊地帶，其合法性屢受質疑。民盟此次調研報告旗幟鮮明地提出了：以地方立法形式推進集體建設用地使用權入市流轉。其實質就是給予其合法性，對于集體建設用地的改革有重要意義。

如何推進集體建設用地入市流轉？這是一個屢碰“紅線”的問題，民盟委員會較近的專題調研報告提出，以地方立法形式推進集體建設用地使用權入市流轉。

在廣泛調研全國許多地方的集體建設用地流轉的實際情況后，民盟專題調研組成員、參政議政部劉駱生副部長對本報記者表示，“由于置換轉讓缺乏具體規(guī)定，盡管國家對建設用地實行嚴格控制的統(tǒng)一政策，但集體建設用地大量非法流轉的問題仍然十分突出。”

該調研報告建議：借鑒廣東經驗，推進集體建設用地入市流轉，與國有土地“同地、同價、同權”，充分體現(xiàn)農民建設對土地擁有使用、占有、收益、處分的權利。

“廣東實踐”的合法化

該報告提出的廣東經驗，其中以廣東南海案例較具代表性。

1992年后，南海地方政府利用大量土地和外地資金投資設廠的機會，認可集體經濟組織在不改變土地所有權性質的前提下，統(tǒng)一規(guī)劃集體土地，以土地或廠房向企業(yè)出租的方式，打破了“國家征地”方式壟斷農地轉非農化格局。

南海當?shù)夭捎昧藘煞N操作路徑：種是先以農民集體“自辦”或與他人合辦企業(yè)來進行申報，之后再和外來投資方簽定租賃合同；種更徹底，干脆“無證用地”。

“這種做法踩到了當時法律的邊緣。”劉駱生評議說。

不過，“南海模式”潛行了11年后，2003年，終于迎來了“合法化”的曙光。就在那一年，廣東省政府根據(jù)中共國務院關于農村工作文件的精神，發(fā)布《試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》。

這份地方性的行政法規(guī)有如下表述：農村集體建設用地使用權可以按照本通知的規(guī)定流轉。以出讓、轉讓、出租和抵押等形式流轉農村集體建設用地使用權應當遵循自愿、公開、公平、等價有償和用途管制等原則。

而對于依法經批準使用或取得、合乎規(guī)劃的、辦理土地登記、領取土地權屬證和界址清楚、沒有權屬糾紛的集體土地，“可以出讓、轉讓、出租和抵押，并享有與城鎮(zhèn)國有土地使用權同等的權益。”

“這個很關鍵，屬于一錘定音。”劉駱生說，“從轉讓對象、轉讓原則和轉讓方式，廣東對于‘南海模式’確認的具體思路，為全國的相關方面的確認，提供了清晰的合法化操作路徑”。他認為這是考慮到地方實際，也是較終消彌城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)一體化的一種有效方式。

國家土地督察成都局局長、民盟專題調研報告主撰稿人之一董繼祚也評價說，“廣東對南海模式的確認，某種意義上，可作為全國不同地方的一個立法參照”。

但南海模式是否具有普遍性，還需要有一個外部條件的考量。董繼祚如此估計：在經濟發(fā)達地區(qū)、內地大城市的城鄉(xiāng)結合部應用的可能性較大。“要是全國推廣的話，那些對距離、運輸?shù)韧獠織l件不敏感的企業(yè)或者項目，才有可能進入農村。”

立法拓寬集體建設用地使用權

“除了參照廣東經驗之外，集體建設用地使用權的適用范圍還應該有所拓寬。”董繼祚表示。

其具體所指是“農村集體經濟組織以集體建設用地使用權作價入股，與其他單位、個人合作、聯(lián)營，共同興辦的，視同集體建設用地使用權出讓”。這是該報告中“地方立法具體推進集體建設用地”的條。

董繼祚表示：“出讓或轉讓的主體與城鎮(zhèn)國有土地不同，但應該一視同仁。這必須加以立法上的確認”。

董繼祚所執(zhí)掌的是國家土地督查成都局。他對重慶、成都的土地情況非常熟悉。

據(jù)董介紹：成都的農地流轉主要有兩個特點，一是以溫江區(qū)為代表，其主要做法是通過農民的“兩放棄”進入城市，戶口轉為城鎮(zhèn)戶口，同時安排就業(yè)和社保；二是成都邛崍地區(qū)，具體的主要做法是通過發(fā)展合作制、股份制等，農民把土地交給合作制企業(yè)、集體來經營，農民成為農業(yè)工人，享有紅利、股份和工資收入。

而重慶針對集體建設用地流轉，近期還可能開設土地交易所，但“這個需要重慶市政府拿出方案，報請國土資源部批準”。

民盟調研報告提出的第三個抓手，就是如何在立法上細化農村集體經濟的股份制改造：可以考慮按照產權明晰和利益共享原則，將集體經營性資產折股量化給農民，讓準備轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農民能夠持股進城。

董繼祚的擔心是：之前一些地方政府力推的旅游開發(fā)、農家樂等等項目，還有很多地方進行的聯(lián)營等形式確立的經濟組織和經濟性存在，盡管事實存在，政府也力推，但沒有從法律上加以確認。

“作為生產要素，農村集體土地還沒有合法進入市場，農村土地的資產潛力遠遠沒有發(fā)揮出來。”董繼祚表示。

由此，民盟提出了集體建設用地入市流轉的門檻——這些土地必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村規(guī)劃，并納入建設用地年度計劃管理，依法辦理農用地轉用審批手續(xù)。這也是其地方立法的“第四個抓手”。

“總之是三句話，句話是‘符合土地用途管制要求，農用地只能繼續(xù)做農業(yè)，不能將農用地做成建設用地’；句話是‘都得符合土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃’；第三句話是‘建設用地流轉，不能用于搞房產開發(fā)以沖擊現(xiàn)行房地產市場’。”董繼祚總結。

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