現(xiàn)行征地制度在加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程的同時，也帶來大量社會問題。海南陵水、三亞市政府探索新征地拆遷模式，讓農(nóng)民成為征地拆遷的參與者;合理分配土地增值收益，讓農(nóng)民分享城市化成果;創(chuàng)新留用地安置，培植適合農(nóng)民從事的有穩(wěn)定收入流的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了農(nóng)民與政府的雙贏，促進了和諧穩(wěn)定與發(fā)展，值得在征地制度改革中予以借鑒和推廣。

　　近年來，征地拆遷成為群體性上訪的頭位原因，征地問題占國土資源部信訪案件的40%以上。暴力強征、強拆等惡性事件呈多發(fā)且不斷升級態(tài)勢，在一些地方引發(fā)官民沖突，加大社會風(fēng)險。我們在海南實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，陵水縣大墩村、三亞市月川村民從為“誓死保衛(wèi)土地”和政府發(fā)生多起沖突，到主動配合組織實施征地拆遷，前后形成巨大反差，為改革征地制度提供了經(jīng)驗。

　　陵水、三亞征地創(chuàng)新做法

　　讓農(nóng)民成為征地拆遷的實施者

　　三亞市和陵水縣政府在實施征地拆遷時，改變了以往先找好大企業(yè)作下家、政府實施拆遷的辦法，而是明確政府在征地拆遷中的定位是主導(dǎo)但不包辦，主要起指導(dǎo)、監(jiān)督、宣傳和協(xié)調(diào)保障作用。政府在對被征地區(qū)塊的地上附著物等進行市場評估后，將征地補償總費用和工作經(jīng)費“打包”給村委會或居委會，由其成立的股份制公司實行拆遷。公司再按照法定標準給予村民拆遷補償后，結(jié)余費用由全體村民共享。

　　讓農(nóng)民成為征地的實施者，一是化解了征地過程中政府、開發(fā)商與農(nóng)民的矛盾沖突。在三亞市和陵水縣的試點村，新辦法使被拆遷人和拆遷人成為同一個利益主體。自1994年以來多次強拆均未完成拆遷改造的月川村，2007年僅用了三個月，就基本完成了拆遷安置工作。二是杜絕了征地拆遷中的違規(guī)違建問題。政府采取包干補償辦法后，村民明白，如果在青苗、墳?zāi)股系难a償資金多了，留給公司發(fā)展的資金就少了，可以開展的項目也就減少，自己的利益自然也少了。因此，村民之間自然形成有效監(jiān)督，杜絕了征地拆遷過程中的搶種搶建甚至造假墳的行為。三是保障了被征地拆遷人的合法權(quán)益。在實施國際旅游島陵水海洋主題公園11670畝土地征收時，大墩村拆遷公司沒有聘請評估公司，而是通過村民代表大會，組織村民對地塊上的附屬物進行自主評估，節(jié)約了近100萬元的評估費。由居委會和村民成立開發(fā)公司負責對自身地塊的拆遷工作，負責改造后的不動產(chǎn)經(jīng)營和管理工作，并具體測算拆遷成本，從根本上杜絕了由政府、開發(fā)商實施拆遷過程中產(chǎn)生的“灰色收入”以及特殊利益群體。大墩村項目拆遷結(jié)束后，農(nóng)民集體共獲得9700多萬元的村辦股份企業(yè)發(fā)展資金，為村集體經(jīng)濟發(fā)展和解決失地農(nóng)民就業(yè)、生活來源和長遠發(fā)展提供了保障。

　　合理分配土地增值收益，讓農(nóng)民分享城市化成果

　　三亞市在城中村改造試點中，制定了集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地按照同地同價的補償原則。先以政府指導(dǎo)價，按被征土地和拆遷房屋面積對被拆遷人予以足額貨幣補償和過渡安置，其后由農(nóng)民自主拆遷騰地。政府再進行土地招拍掛，將土地出讓收益計提各項稅費后，扣除20%作為政府前期規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施投入經(jīng)費，剩余部分全額返還農(nóng)民。三亞市25度陽光片區(qū)?穴商品房?雪征用月川居委會26畝土地，返還土地出讓收益3200萬元，平均每畝123萬元，是土地補償款的38倍。月川居委會五組一塊13畝的土地，返還土地出讓收益1120萬元，是土地補償款的350倍。

　　陵水縣在實施國際旅游島陵水海洋主題公園征地拆遷時，對大墩村實行海南省較高征地補償標準進行補償，地方政府還允許村委會將節(jié)余的389畝集體建設(shè)用地直接進行公開招拍掛，這是國內(nèi)頭例由農(nóng)民集體直接將集體建設(shè)用地招拍掛出讓。它讓農(nóng)民直接分享土地級差收益，實現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的同地、同價、同權(quán)。

    創(chuàng)新留用地安置，培植適合農(nóng)民從事的有穩(wěn)定收入流的產(chǎn)業(yè)

　　為了切實解除失地農(nóng)民的后顧之憂，陵水縣政府按照征地總面積的8%給村委會留足建設(shè)用地。村委會可在為村民建安置房屋后將其余土地轉(zhuǎn)化為商業(yè)地產(chǎn)，通過土地市場將其掛牌拍賣或自己創(chuàng)辦集體企業(yè)。在安排留用地時，縣政府采取優(yōu)先安排的辦法，將所規(guī)劃項目區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施較完善、地理位置較佳的優(yōu)越地段優(yōu)先安排被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用，并從規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向加強引導(dǎo)，扶持被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展特色商業(yè)，參與海南國際旅游島的建設(shè)。

　　以海南國際旅游島陵水海洋主題公園為例，縣政府共征用大墩村集體土地3108.56畝，給大墩村委會的留用地為248.68畝，將海南國際旅游島陵水海洋主題公園項目中地理位置較優(yōu)越、并在建設(shè)規(guī)劃中確定為商業(yè)、住宅一體的地塊優(yōu)先安排給大墩村發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。村委會擬使用該地塊與知名企業(yè)聯(lián)合興建五酒店，還計劃在新村安置點規(guī)劃建設(shè)4棟320間公益酒店和超市、市場自行經(jīng)營或出租，保障農(nóng)民長久收入。

　　三亞市政府在征地拆遷前，就幫助村集體成立股份制公司，其主要職能是前期負責拆遷，后期經(jīng)營和管理集體資產(chǎn)，確保村民對村級組織專業(yè)人的監(jiān)督，保障村民獲得分紅收益。陵水縣政府支持大墩村村民共同成立股份公司，管理和經(jīng)營集體土地資產(chǎn)，為了經(jīng)營好公司，他們還從外地聘請了專業(yè)技術(shù)人員參與管理、指導(dǎo)生產(chǎn)。

　　在新征地模式下，農(nóng)民參與了城市建設(shè)，實現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)，真正做到了農(nóng)民長遠生計有保障。

　　完善征地制度的幾點政策建議

　　從海南化解征地矛盾的經(jīng)驗來看，只要政府在征地拆遷中，從農(nóng)民的切身利益出發(fā)思考征地解決之道，將農(nóng)民的權(quán)益納入城市化進程中一并考慮，地方發(fā)展就能得到農(nóng)民的積極配合與支持，征地難題就能迎刃而解。

　　改變現(xiàn)行征地拆遷模式，讓農(nóng)民成為征地拆遷的實施主體和受益者

　　海南經(jīng)驗表明，讓農(nóng)民成為征地拆遷的實施主體，從征地拆遷的開端就能得到一筆收入，將征地拆遷成本與農(nóng)民利益捆綁，避免了政府與農(nóng)民的直接對立。以往在征地拆遷的過程中補償給違章建筑和搶建搶種的款項一般都大于50%，新的征地拆遷方法，政府無需支付違章建筑和搶建搶種的款項，財務(wù)成本低、行政成本低、老百姓收益高。應(yīng)推廣由農(nóng)民集體成立征地拆遷公司，并作為征地拆遷實施主體的做法。地方政府經(jīng)過合理評估后，將征地拆遷補償費用統(tǒng)一支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，節(jié)余部分歸農(nóng)村集體組織合理分配使用。

　　實現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)

　　政府征收集體建設(shè)用地?穴使用權(quán)?雪不能按照農(nóng)用地價格的標準補償，必須按非農(nóng)用地的市場價格進行賠償。不管城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，都應(yīng)允許集體建設(shè)用地的存在，集體建設(shè)用地可以同國有建設(shè)用地一樣出讓其使用權(quán)。

　　切實落實“被征地農(nóng)民長遠生計有保障”

　　借鑒海南的做法，地方政府在征地時，必須留一定比例建設(shè)用地供農(nóng)民長期使用，發(fā)展讓農(nóng)民有穩(wěn)定、長遠收入的產(chǎn)業(yè)。政府在項目資源的配置上要將有穩(wěn)定、持續(xù)、較好收益的項目配置給被征地農(nóng)民。在項目開發(fā)中，政府的采購制度要向農(nóng)村集體組織傾斜。政府還要幫助農(nóng)民完善經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)，健全農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，保障全體村民長期、公平獲得土地增值收益，以及將被征地農(nóng)民納入與城市職工同等的社保和養(yǎng)老體系。

　　（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究農(nóng)村經(jīng)濟研究部;國土資源部耕地保護司;中國土地勘測規(guī)劃院）

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