“現在，總體的方案已經交省里審批，但是在現有的法制框架之下，有一些比較大膽的探索應該會被折衷。”較近，成都市統籌城鄉工作委員會副主任陳紹充在談到統籌城鄉改革試驗區的總體方案時對記者說。

陳所在的統籌城鄉工作委員會是2007年的9月經四川省編辦批復同意組建的。負責該市統籌城鄉綜合配套改革相關工作。這個工作委員會成立后，市級有關部門的相關職能劃入該工作委員會。

自去年被批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，成都一直在低調探索。但早在去年12月份就已經制訂的《成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區實施總體方案(草案)》一直沒有上報。

“之所以早已制訂好的方案遲遲沒有交國務院審批，是因為在土地核心以及在對進城農民的制度安排上，一直還存有爭議。現在是交考卷的時候，必須慎重。“四川省社科院的一位專家說。

“三保障、兩放棄”

本報記者獲悉，成都市正在試行農地流轉“三保障、兩放棄”的做法。

此前，國家勞動和社會保障部農村養老保險司司長趙殿國在成都的近郊溫江區調研時，對“雙放棄”給予高度評價，稱這一制度有利于加快城鄉統籌進程。

所謂雙放棄，準確的表述是：農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的，在城區集中安排居住，并享受與城鎮職工同等的社保待遇。

三保障則是指：農民變成市民需要的三個保障條件，一是能夠在城市的二、三產業就業；二是在城市擁有自己的住宅，家屬能夠在城市居住；三是能夠享受城市居民享受的社會公共服務。

“三保障”和“兩放棄”互為條件，農民有了“三保障”，必須“兩放棄”；要農民“兩放棄”，就必須給農民以“三保障”，在這里，農民變市民實際上是一種物質和身份的交換，即農民以承包地來換城市的就業和社會保障，以宅基地來換城市的住宅。

“在這一交換的過程中，戶口從農村轉到城市僅是記載這種交換的一個憑證，不是問題的實質，這種交換加入可以被證明為是一種平穩的狀態，不會發生社會矛盾，那么可以作為一種統籌城鄉的城郊模式進行試驗。”四川省社科院的林凌教授是“三保障、兩放棄”的贊同者。但是其強調的是，這是一種“城郊”模式。

“這種形式比較適合于城郊地區，在遠離城市的地方實行，難度較大。”在其撰寫的一篇文章里，林凌說，“相對于國家征用，農民自行土地流轉，這種方式比較徹底，又不會產生麻煩，能夠較好的解決農民轉市民的問題。”

根據過往的報道：早在2006年3月，根據成都市溫江區制定的《關于鼓勵農民向城鎮和規劃聚居區集中的意見(試行)>；和<；關于放棄宅基地使用權和土地承包經營權農民參加社會保險實施細則(試行)》，“兩放棄“正式開始啟動。

在隨后的幾個月時間，共有4700多戶農民報名參加。“這一數額遠遠超出了預計。”

成都市的溫江區農村發展局啟動了“限制條件”。一、根據起初制定的農戶年人均純收入必須達5000元以上，其中80%以上來自非農產業。這樣他們自愿“雙放棄”后，能夠承受城鎮居民社保的繳費水平。

二是在如下區域內居住的農民優先考慮：城區規劃的優先發展區、城市的基礎設施建設即將延伸的區域、在“拆院并院”過程中整體成片集中區。

經過村委會的公示、征集意見，區鎮(街)的遴選，1180個農戶(3894人)較終入選。

土地補償項下，溫江區規定：“農民應得土地補償，按所在村組的宅基地、林盤地、承包地、自留地人均面積應補償額計算。農戶的宅基地和林盤地上的附著物，在實施搬遷時根據協議鎖定數額進行補償；自留地和承包地上的附著物，在實施搬遷以前，由農戶耕種經營，在實施搬遷時，由農戶自行處理，政府不再予以補償。”

“兩放棄是農民轉市民的必要條件，現在的城市居民沒有任何人擁有農村的承包地和宅基地。允許轉市民的農民工繼續擁有，就等于允許他們擁有兩份收益，是不合理的，因為農村土地是集體財產。在發達國家的公務員和勞動者中，有的確實擁有，那是因為這些國家實行的是土地私有。我們讓農民兩放棄，那是于三保障的對等交換，不是什么剝奪。”同樣來自四川省社科院的林凌教授在他的一篇提交給“成渝地區城鄉統籌與區域合作研討會”的論文中這樣寫道。

　核心問題

此前，成都在土地流轉上有過諸多摸索。比如，成都三圣鄉紅砂村(土地租賃)、湯營模式(土地入股，股權+紅利+工資)、以及互換經營(專業合作組織+基地+農戶、股民)，雙流、蒲江等地出現的土地轉包模式(通過龍頭企業實施規模經營)等等。

2006年3月14日，四川省家市級農村土地承包流轉服務在成都成立，標志著農村土地流轉由以往的個人行為變為政府指導。隨后，縣鄉兩級土地承包流轉服務也相繼成立。

這些建立在基本土地制度不變前提下的土地承包流轉服務，并不能承載起成都“城鄉綜合改革配套試驗區”的沉重使命。

去年7月底，成都市國土資源局出臺《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法(試行)》，該地的媒體紛紛發表采訪文章稱：農民們看到了集體土地自由流轉的希望。

該《辦法》規定，今后在成都試驗區內，集體建設用地將擁有與城鎮建設用地幾乎等同的地位，可以進入土地有形市場公開出讓，并可申請辦理土地使用權登記，宅基地也可在一定條件下通過房屋聯建、出租等方式流轉。

這一試行辦法曾經被外界普遍解讀為“為已經遍布成都近郊的小產權房保駕護航”。

就在國土資源部于2007年的9月18日公布“全國土地百日執法行動“展開之際，印發此項辦法的成都市國土局也同時發出了一份說明，強調“未經依法批準的集體土地上不能搞商品房開發”，該局執法科的負責人在接受媒體采訪時稱：并不矛盾，更有助于正確理解集體建設用地流轉和‘以租代征‘等違法行為之間的不同。

成都市國土局法規處負責人也出面強調說，依法批準取得的集體建設用地，可以用于建設農民住房、農村集體經濟組織租賃性經營房屋，但不得用于商品住宅開發。在滿足安居工程需要后，農民原有宅基地和非耕地經整理后變為國有土地，再經市場化途徑出讓，仍然是集體建設用地的正確流轉之道。

“好的農村土地制度應該有兩個核心功能，提高農業生產率只是步，更重要的是保障農民獲得合理的土地增值利益，但是在這個問題上，現有的農村土地集體所有的制度性缺陷還很明顯，這直接導致了農民的無序失地。”中國社科院農村發展研究所的李成貴研究員這樣說。

成都市政府政策研究室經濟處處長鄧立新則認為：只要不改變土地的用途，沒有將土地水泥化，或采取其他方式的固化，使得農地無法恢復，以租代征的方式進行農地的流轉就不能算是違規，種植花卉、苗木還是農業。

在《成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區實施總體方案(草案)》推出的前后，來自國內的經濟學家和社會學家們來到了成都，齊聚三圣鄉。1月12日召開的“中國統籌城鄉發展論壇”上，為他們關注的這項勢必具有深遠的影響力的變革提出了他們的意見。

“有些人可能認為土地歸農后會造成流民，但是實際上現在損害農民利益的，造成失地農民的是地方政府擁有壟斷一級市場和經營二級市場從而獲得巨大的土地差價收益的特殊權力。”中國社會科學院農村發展研究所的李成貴研究員說，“我國的農地制度已經到了非改不可，不改不行的階段了，但是改革必須做出有步驟地安排，這樣可以把負面影響控制在可接受的范圍之內。”

盡管爭議還在繼續，但正如一位學者所言：回顧中國改革30年的歷程，中國民眾自發進行規則、制度創新，其實是一種常態。正是民眾在規則、制度領域進行的“創造性破壞“活動，構成了制度變革的驅動力量。

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